Ley sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública de Costa Rica (Ley N° 9665)

Q: ¿Qué es el refrendo de un contrato administrativo según la Ley 9665?

El artículo 1 define el refrendo como un requisito de eficacia de los contratos administrativos. Mediante el refrendo —emitido por la Contraloría General de la República— se verifica que el clausulado del contrato se ajusta sustancialmente al ordenamiento jurídico, las reglas del cartel y los términos de la oferta del contratista. No es un acto de aprobación discrecional: es un control de juridicidad. Sin él, el contrato existe pero no puede ejecutarse válidamente.

Q: ¿Qué pasa si una entidad pública ejecuta un contrato sin haber obtenido el refrendo?

El artículo 2 es categórico: «La ausencia o la denegación del refrendo impedirá la eficacia jurídica del contrato y su ejecución quedará prohibida». El refrendo debe emitirse antes de la orden de inicio. Si la Administración igualmente comienza la ejecución sin refrendo, el contrato no genera obligaciones válidas para el Estado y los funcionarios responsables se exponen a sanciones administrativas, civiles y penales.

Q: ¿Es posible obtener un refrendo después de iniciada la ejecución del contrato?

Solo en casos excepcionales. El artículo 2 habilita un refrendo posterior si la jerarquía institucional determina, mediante acto motivado, que existen suficientes razones de interés público y verifica tres condiciones acumulativas: (a) el contrato se encuentre vigente; (b) se acredite que permite satisfacer el interés general o evitar daños a intereses públicos; y (c) lo ejecutado previo al refrendo no compromete el cumplimiento del objeto contractual. El refrendo posterior no es retroactivo: surte efectos desde su emisión, y no exime de responsabilidad civil, penal o administrativa por el período sin refrendo.

Q: ¿Qué sanciones enfrenta el funcionario que autoriza ejecutar un contrato sin refrendo?

El artículo 3 establece tres sanciones administrativas escalonadas según la gravedad: (a) amonestación escrita; (b) suspensión sin goce de salario o estipendio hasta tres meses; (c) destitución sin responsabilidad patronal. La sanción la impone el órgano disciplinario de la entidad. La Contraloría General de la República puede sustanciar el procedimiento y requerir a la entidad —de forma vinculante— aplicar la sanción que determine. Estas sanciones son adicionales a la responsabilidad civil y penal que pueda caber.

Q: Si una empresa ejecuta un contrato sin refrendo, ¿el Estado debe pagarle?

Como regla, no. El artículo 4 establece que es responsabilidad del contratista verificar que el contrato fue remitido al refrendo y obtenido el requisito de eficacia. Si se ejecuta sin refrendo, «no podrá serle reconocido pago alguno al interesado». La excepción opera en casos calificados respecto a suministros, obras o servicios ejecutados con evidente provecho para la Administración: en ese supuesto se reconocerá el costo, pero no la utilidad prevista en la estructura de la oferta; si la utilidad es desconocida, se estima en un 10% del monto total del contrato.

Q: ¿Puede el contratista alegar desconocimiento de la ley para reclamar pago?

No. El artículo 4 impone al contratista la obligación expresa de verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa y que el contrato sea remitido al refrendo. Como consecuencia jurídica directa: «para fundamentar gestiones resarcitorias no podrá alegar desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa». El contratista profesional, por la propia naturaleza de su actividad, se presume conocedor del régimen de contratación pública.

Q: ¿El refrendo puede tramitarse electrónicamente?

Sí. El artículo 6 ordena a la instancia responsable de administrar el sistema unificado de contratación administrativa regulado en la Ley 7494 de Contratación Administrativa realizar los ajustes tecnológicos necesarios para que el refrendo se ejerza a través del Sistema. La Contraloría General queda habilitada para usar sistemas y formatos electrónicos existentes, en aras de una fiscalización oportuna, eficiente y eficaz. En la práctica, el sistema integrador es SICOP (Sistema Integrado de Compras Públicas).

Q: ¿El refrendo solo verifica formalidades o también el fondo del contrato?

Verifica ambos. El artículo 1 habla de un control «sustancial» en tres planos: (1) el ordenamiento jurídico aplicable (Constitución, leyes, reglamentos), (2) las reglas del cartel licitatorio, y (3) los términos de la oferta del contratista adjudicado. Por eso el refrendo no es una rúbrica ceremonial: la Contraloría puede denegarlo si detecta cláusulas contrarias al cartel, condiciones distintas a las ofrecidas, vicios de procedimiento o ilegalidades de fondo, lo que obliga a corregir el contrato antes de su ejecución.

Q: ¿Cuándo entró en vigencia la Ley 9665?

El artículo final dispone que la ley «rige a partir de su publicación». Fue dada en la Presidencia de la República el 21 de febrero de 2019. Su publicación en La Gaceta marca el momento exacto desde el cual el régimen unificado de refrendo es exigible. La ley reemplazó el sistema disperso anterior previsto en circulares y reglamentos de la Contraloría, dotando al refrendo de una base legal expresa, sanciones graduadas y la posibilidad excepcional —antes inexistente— de regularización a posteriori bajo estrictos requisitos del artículo 2.

La Ley N.º 9665, conocida como Ley sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, se inserta en el marco jurídico costarricense como un instrumento esencial para garantizar la legalidad y la eficiencia en la contratación estatal. Su promulgación responde a la necesidad de reforzar el control interno y la transparencia en los procesos de adquisición de bienes, obras y servicios por parte del sector público. Al establecer un requisito de eficacia para los contratos administrativos, la norma contribuye a la seguridad jurídica y a la protección del interés general. En este sentido, el refrendo se convierte en una garantía de que los actos contractuales se ajustan al ordenamiento legal vigente.

La normativa regula, entre otros aspectos, la obligatoriedad del refrendo antes de iniciar la ejecución de cualquier contrato público, las consecuencias de su omisión y las excepciones permitidas por razones de interés público. Asimismo, contempla las sanciones administrativas que pueden imponerse a servidores públicos y a los propios contratistas que incumplan con el procedimiento establecido. La ley también define las responsabilidades y obligaciones de las partes involucradas, asegurando que tanto la administración como los oferentes actúen bajo los principios de legalidad, transparencia y eficiencia. De esta forma, se busca evitar la ejecución de contratos irregulares y prevenir posibles daños al erario.

Ley sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública de Costa Rica (Ley N° 9665)

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Bufete de Costa Rica

Entre los elementos fundamentales de la Ley N.º 9665 destacan la definición del refrendo como mecanismo de verificación del ajuste sustancial del clausulado contractual al marco jurídico y al cartel de la licitación. El artículo 2 establece que la falta de refrendo impide la eficacia jurídica del contrato y prohíbe su ejecución, salvo en casos excepcionales donde la jerarquía institucional autorice una emisión posterior bajo condiciones estrictas. Además, la normativa indica que el refrendo produce efectos a partir de su emisión y no retroactivamente, manteniendo la responsabilidad civil, penal y administrativa de los funcionarios y contratistas involucrados. Las sanciones previstas, que van desde la amonestación escrita hasta la destitución, son aplicables tanto a servidores como a contratistas que vulneren el requisito del refrendo.

Para los profesionales del derecho, la Ley sobre el Refrendo representa una herramienta clave en la asesoría y defensa de procesos de contratación pública, al ofrecer criterios claros para la validez de los actos contractuales. Los abogados deben estar al tanto de los procedimientos de refrendo para orientar a sus clientes sobre la observancia de los plazos y requisitos legales, evitando así litigios y sanciones. Asimismo, la ciudadanía se beneficia al contar con una mayor garantía de que los recursos públicos se emplean de manera correcta y transparente. En un contexto de creciente exigencia por la rendición de cuentas, la aplicación rigurosa de esta ley se vuelve indispensable para fortalecer la confianza en la gestión pública.

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N° 9665

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

LEY SOBRE EL REFRENDO DE LAS CONTRATACIONES

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ARTÍCULO 1

Sobre el refrendo

El refrendo de los contratos es un requisito de eficacia de los contratos administrativos, mediante el cual se verifica que el clausulado del contrato administrativo se ajusta sustancialmente al ordenamiento jurídico, las reglas del cartel y los términos de la oferta del contratista.

ARTÍCULO 2

Consecuencias de la omisión del refrendo

El refrendo de los contratos deberá emitirse con antelación a la orden de inicio de ejecución del respectivo contrato. La ausencia o la denegación del refrendo impedirá la eficacia jurídica del contrato y su ejecución quedará prohibida.

En casos excepcionales, cuando se inicie la ejecución de un contrato sin contar con el refrendo y la jerarquía institucional determine que existen suficientes razones de interés público, se podrá emitir el refrendo con posterioridad a la orden de inicio, si previamente al emitirlo el jerarca verifica que existan al menos las siguientes condiciones:

a) El contrato se encuentre vigente.

b) Se acredite que permite la debida satisfacción del interés general o evita daños o lesiones a los intereses públicos.

c) Se determine que lo ejecutado de previo al refrendo no compromete el cumplimiento del objeto contractual.

El acto motivado que incluya este análisis indicará la instancia o el funcionario encargado de la fiscalización respectiva en todas las fases del contrato administrativo y deberá constar en el expediente administrativo, y el refrendo surtirá efectos desde el momento en el que se emita y no de forma retroactiva.

Esta circunstancia no exime de la responsabilidad civil, penal o administrativa que pueda caber por la ausencia o denegatoria del refrendo a los funcionarios o contratistas involucrados.

ARTÍCULO 3

Sanciones administrativas

El servidor que ordene la ejecución de un contrato o lo ejecute sin que se cuente con el respectivo refrendo, cuando el ordenamiento jurídico así lo requiera, será sancionado según la gravedad de los hechos, de la siguiente forma:

a) Amonestación escrita.

b) Suspensión sin goce de salario o estipendio hasta de tres meses.

c) Destitución sin responsabilidad.

Las sanciones administrativas podrán ser impuestas por el órgano de la entidad que ostente la potestad disciplinaria. La Contraloría General de la República podrá sustanciar el procedimiento administrativo y requerirá, de forma vinculante, a la entidad respectiva, aplicar la sanción que determine. La circunstancia de que en virtud de acto motivado se emita el refrendo con posterioridad a la orden de inicio no eximirá de la responsabilidad respectiva a los funcionarios involucrados durante el lapso en que se ejecutó el contrato sin contar con el requisito previo del refrendo.

ARTÍCULO 4

Sanción a los contratistas

Es responsabilidad del contratista verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa y que el contrato sea remitido al refrendo a la instancia competente para la obtención del requisito de eficacia. En virtud de esta obligación, para fundamentar gestiones resarcitorias no podrá alegar desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa.

En caso de la ejecución sin refrendo, no podrá serle reconocido pago alguno al interesado, salvo en casos calificados con arreglo a los principios de la materia, respecto a suministros, obras, servicios y otros objetos, ejecutados con evidente provecho para la Administración. En ese supuesto, no se reconocerá la utilidad prevista en la estructura de su oferta, la que en caso de ser desconocida se estimará en un diez por ciento (10%) del monto total del contrato.

La circunstancia de que en virtud de acto motivado se emita el refrendo con posterioridad a la orden de inicio, no eximirá de la responsabilidad respectiva a los contratistas involucrados durante el lapso en que se ejecutó el contrato sin contar con el requisito previo del refrendo.

ARTÍCULO 5

Sobre el control interno de las labores del refrendo

Cada Administración deberá incorporar a su sistema de control interno las medidas necesarias para garantizar, cuando le corresponda, el ejercicio del refrendo de sus contratos con observancia de los principios de eficiencia y sana administración de los recursos públicos.

Estos modelos de control interno estarán sujetos a la fiscalización de la Contraloría General. La Administración deberá valorar en su estrategia de refrendo la capacidad de las instancias o unidades especializadas en esa actividad.

ARTÍCULO 6

Uso de medios electrónicos en el refrendo

La instancia responsable de administrar el sistema unificado que regula la Ley N.° 7494, Ley de Contratación Administrativa, de 2 de mayo de 1995, deberá realizar los ajustes tecnológicos necesarios para que se pueda ejercer el refrendo de las contrataciones administrativas a través del Sistema, así como que garantice el acceso a la información que requiera la Contraloría General para el ejercicio de sus competencias.

La Contraloría General queda habilitada para el uso de sistemas y formatos electrónicos existentes, entre otros, en aras de que realice una fiscalización oportuna, eficiente y eficaz en armonía con el quehacer de la Administración Pública.

Rige a partir de su publicación.

Dado en la Presidencia de la República, San José a los veintiún días del mes de febrero el año dos mil diecinueve.

Ejecútese y publíquese.

Preguntas frecuentes sobre la Ley 9665 del Refrendo de Contrataciones de la Administración Pública

¿Qué es el refrendo de un contrato administrativo según la Ley 9665?

El artículo 1 define el refrendo como un requisito de eficacia de los contratos administrativos. Mediante el refrendo —emitido por la Contraloría General de la República— se verifica que el clausulado del contrato se ajusta sustancialmente al ordenamiento jurídico, las reglas del cartel y los términos de la oferta del contratista. No es un acto de aprobación discrecional: es un control de juridicidad. Sin él, el contrato existe pero no puede ejecutarse válidamente.

¿Qué pasa si una entidad pública ejecuta un contrato sin haber obtenido el refrendo?

El artículo 2 es categórico: «La ausencia o la denegación del refrendo impedirá la eficacia jurídica del contrato y su ejecución quedará prohibida». El refrendo debe emitirse antes de la orden de inicio. Si la Administración igualmente comienza la ejecución sin refrendo, el contrato no genera obligaciones válidas para el Estado y los funcionarios responsables se exponen a sanciones administrativas, civiles y penales.

¿Es posible obtener un refrendo después de iniciada la ejecución del contrato?

Solo en casos excepcionales. El artículo 2 habilita un refrendo posterior si la jerarquía institucional determina, mediante acto motivado, que existen suficientes razones de interés público y verifica tres condiciones acumulativas: (a) el contrato se encuentre vigente; (b) se acredite que permite satisfacer el interés general o evitar daños a intereses públicos; y (c) lo ejecutado previo al refrendo no compromete el cumplimiento del objeto contractual. El refrendo posterior no es retroactivo: surte efectos desde su emisión, y no exime de responsabilidad civil, penal o administrativa por el período sin refrendo.

¿Qué sanciones enfrenta el funcionario que autoriza ejecutar un contrato sin refrendo?

El artículo 3 establece tres sanciones administrativas escalonadas según la gravedad: (a) amonestación escrita; (b) suspensión sin goce de salario o estipendio hasta tres meses; (c) destitución sin responsabilidad patronal. La sanción la impone el órgano disciplinario de la entidad. La Contraloría General de la República puede sustanciar el procedimiento y requerir a la entidad —de forma vinculante— aplicar la sanción que determine. Estas sanciones son adicionales a la responsabilidad civil y penal que pueda caber.

Si una empresa ejecuta un contrato sin refrendo, ¿el Estado debe pagarle?

Como regla, no. El artículo 4 establece que es responsabilidad del contratista verificar que el contrato fue remitido al refrendo y obtenido el requisito de eficacia. Si se ejecuta sin refrendo, «no podrá serle reconocido pago alguno al interesado». La excepción opera en casos calificados respecto a suministros, obras o servicios ejecutados con evidente provecho para la Administración: en ese supuesto se reconocerá el costo, pero no la utilidad prevista en la estructura de la oferta; si la utilidad es desconocida, se estima en un 10% del monto total del contrato.

¿Puede el contratista alegar desconocimiento de la ley para reclamar pago?

No. El artículo 4 impone al contratista la obligación expresa de verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa y que el contrato sea remitido al refrendo. Como consecuencia jurídica directa: «para fundamentar gestiones resarcitorias no podrá alegar desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa». El contratista profesional, por la propia naturaleza de su actividad, se presume conocedor del régimen de contratación pública.

¿Quién emite el refrendo: la entidad contratante o la Contraloría?

Depende del contrato. La regla general histórica establece que la Contraloría General de la República refrenda los contratos que superen los umbrales económicos definidos por su normativa interna. Para los contratos por debajo de esos umbrales, la refrendación interna la hace la propia Administración a través de sus órganos especializados. El artículo 5 ordena a cada Administración incorporar a su sistema de control interno las medidas necesarias para ejercer el refrendo cuando le corresponda, sujetando esos modelos a la fiscalización de la Contraloría General.

¿El refrendo puede tramitarse electrónicamente?

Sí. El artículo 6 ordena a la instancia responsable de administrar el sistema unificado de contratación administrativa regulado en la Ley 7494 de Contratación Administrativa realizar los ajustes tecnológicos necesarios para que el refrendo se ejerza a través del Sistema. La Contraloría General queda habilitada para usar sistemas y formatos electrónicos existentes, en aras de una fiscalización oportuna, eficiente y eficaz. En la práctica, el sistema integrador es SICOP (Sistema Integrado de Compras Públicas).

¿El refrendo solo verifica formalidades o también el fondo del contrato?

Verifica ambos. El artículo 1 habla de un control «sustancial» en tres planos: (1) el ordenamiento jurídico aplicable (Constitución, leyes, reglamentos), (2) las reglas del cartel licitatorio, y (3) los términos de la oferta del contratista adjudicado. Por eso el refrendo no es una rúbrica ceremonial: la Contraloría puede denegarlo si detecta cláusulas contrarias al cartel, condiciones distintas a las ofrecidas, vicios de procedimiento o ilegalidades de fondo, lo que obliga a corregir el contrato antes de su ejecución.

¿Cuándo entró en vigencia la Ley 9665?

El artículo final dispone que la ley «rige a partir de su publicación». Fue dada en la Presidencia de la República el 21 de febrero de 2019. Su publicación en La Gaceta marca el momento exacto desde el cual el régimen unificado de refrendo es exigible. La ley reemplazó el sistema disperso anterior previsto en circulares y reglamentos de la Contraloría, dotando al refrendo de una base legal expresa, sanciones graduadas y la posibilidad excepcional —antes inexistente— de regularización a posteriori bajo estrictos requisitos del artículo 2.