El presupuesto de la República de Costa Rica constituye la herramienta jurídica fundamental mediante la cual el Estado costarricense materializa sus fines esenciales y garantiza el cumplimiento del mandato constitucional establecido en el artículo 50 de la Constitución Política.
Esta disposición consagra el deber estatal de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, transformando el presupuesto en mucho más que un simple instrumento contable o administrativo.
La dimensión constitucional del presupuesto se evidencia en su naturaleza dual como acto de habilitación y límite infranqueable para la actuación administrativa. El artículo 180 de la Carta Magna establece de manera categórica que «El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado». Esta disposición consagra el principio fundamental de legalidad presupuestaria, según el cual toda erogación pública requiere autorización legislativa previa, representando una manifestación directa de la soberanía popular ejercida a través de la Asamblea Legislativa.
La arquitectura constitucional del presupuesto involucra una compleja distribución de competencias entre los diferentes Poderes del Estado. El Poder Ejecutivo asume la responsabilidad de formulación y ejecución presupuestaria, mientras que el Poder Legislativo ostenta la potestad exclusiva de aprobación y modificación. La Contraloría General de la República, como órgano auxiliar del parlamento, ejerce las funciones de vigilancia y fiscalización de los fondos públicos. Esta estructura se completa con la intervención del Poder Judicial, particularmente a través de la Sala Constitucional, que ejerce un control de constitucionalidad cada vez más determinante en la materia presupuestaria.
La presente investigación desarrolla un análisis exhaustivo del régimen jurídico que gobierna el presupuesto de la República en Costa Rica, examinando tanto su arquitectura normativa como su aplicación práctica. El estudio se propone desentrañar las tensiones inherentes al sistema presupuestario costarricense, identificando los debates doctrinales vigentes y las transformaciones experimentadas en la última década.
La metodología empleada se fundamenta en el análisis dogmático-jurídico de fuentes normativas primarias, complementado con el examen casuístico de la jurisprudencia constitucional y los informes técnicos de la Contraloría General de la República. Se adopta un enfoque sistemático que busca interrelacionar las distintas normas y principios para ofrecer una comprensión integral del Derecho Presupuestario costarricense.
El ámbito temporal del estudio otorga especial relevancia a la Ley N.º 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y a los desarrollos jurisprudenciales y técnicos de los últimos cinco años, por su impacto definitorio en el panorama fiscal actual. La investigación se circunscribe exclusivamente al ordenamiento jurídico de la República de Costa Rica, aunque incorpora referencias comparadas para contextualizar determinadas prácticas e instituciones.
El concepto de Hacienda Pública constituye el fundamento teórico del Derecho Presupuestario costarricense. La doctrina nacional ha adoptado una comprensión bipartita de este concepto, distinguiendo entre su acepción estática y dinámica. En sentido estático, la Hacienda Pública se refiere al conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad ostenta el Estado y sus entes, configurando el patrimonio público. En su dimensión dinámica, relevante para el Derecho Presupuestario, constituye la actividad financiera del Estado, entendida como el conjunto de operaciones dirigidas a la obtención de ingresos y su aplicación para el cumplimiento de los fines estatales.
Esta actividad financiera se caracteriza por su naturaleza instrumental respecto de los objetivos del Estado Social de Derecho. No constituye un fin en sí misma, sino el medio a través del cual el Estado procura satisfacer las necesidades colectivas y garantizar los derechos fundamentales de los habitantes. Esta perspectiva teleológica del presupuesto es crucial para comprender las tensiones que surgen entre la eficiencia económica y la justicia social en la asignación de recursos públicos.
El presupuesto trasciende su concepción tradicional como mero estado de ingresos y gastos para constituirse en un instrumento jurídico polifacético. En primer lugar, opera como acto de planificación que traduce las políticas públicas en programas específicos y metas cuantificables. En segundo lugar, funciona como herramienta de política económica capaz de influir en las principales variables macroeconómicas del país. Finalmente, representa el mecanismo fundamental de control político y jurídico sobre el Poder Ejecutivo, limitando su discrecionalidad en el manejo de los recursos públicos.
La Constitución Política, en su artículo 176, define el presupuesto como el acto que «comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante el año económico». Sin embargo, la doctrina moderna ha superado esta visión puramente contable, reconociendo la naturaleza compleja del presupuesto como expresión cifrada del plan de gobierno y herramienta fundamental para la materialización del Estado Social de Derecho.
Los ingresos públicos se clasifican jurídicamente en función de su origen y periodicidad. Los ingresos corrientes comprenden tanto los tributarios como los no tributarios, caracterizándose por su naturaleza recurrente y su contribución al financiamiento del gasto ordinario del Estado. Los ingresos de capital, por su parte, provienen principalmente del crédito público o de la enajenación de activos estatales, destinándose preferentemente al financiamiento de inversiones públicas.
Esta clasificación reviste importancia jurídica fundamental, especialmente a la luz del principio de equilibrio presupuestario interpretado por la Sala Constitucional. La jurisprudencia constitucional ha establecido que el financiamiento del gasto corriente mediante endeudamiento constituye una violación del principio de equilibrio, mientras que el financiamiento de inversiones públicas a través de crédito se considera constitucionalmente admisible.
El gasto público se estructura jurídicamente en gastos corrientes y gastos de capital. Los primeros incluyen las remuneraciones, transferencias y la adquisición de bienes y servicios necesarios para el funcionamiento ordinario de la administración. Los gastos de capital comprenden las inversiones en obras públicas, adquisición de maquinaria y equipos, así como las transferencias de capital dirigidas a fomentar la inversión productiva.
La naturaleza jurídica de la Ley de Presupuesto ha sido objeto de un debate doctrinal prolongado que refleja las tensiones inherentes entre la forma y el contenido de esta norma particular. Desde una perspectiva formal, la Ley de Presupuesto constituye indudablemente una ley, pues emana del Poder Legislativo siguiendo el procedimiento constitucional de formación de las leyes. No obstante, desde el punto de vista material, su contenido principal no consiste en la creación de normas generales y abstractas, sino en la autorización de actos concretos de gasto y la previsión de ingresos para un período determinado.
Esta dicotomía ha conducido a un sector de la doctrina a caracterizar la Ley de Presupuesto como una ley en sentido formal pero un acto administrativo de alcance general en sentido material. Esta perspectiva enfatiza que, más que crear nuevas obligaciones o derechos, la Ley de Presupuesto se limita a autorizar la ejecución de gastos y la percepción de ingresos dentro de los límites establecidos por la legislación preexistente.
La Sala Constitucional de Costa Rica ha resuelto esta tensión doctrinal de manera pragmática a través de su jurisprudencia consolidada. El tribunal constitucional ha reconocido la naturaleza híbrida de la Ley de Presupuesto, aceptando que, si bien formalmente constituye una ley, su contenido material presenta características específicas que la distinguen de la legislación ordinaria.
Esta perspectiva jurisprudencial ha permitido desarrollar un régimen de control constitucional adaptado a las particularidades del presupuesto. La Sala Constitucional ejerce un control tanto formal como material sobre la Ley de Presupuesto, verificando no solo el cumplimiento de los procedimientos constitucionales sino también la observancia de los principios materiales que rigen la actividad financiera del Estado.
La jurisprudencia ha establecido que determinados aspectos del presupuesto están sujetos a un control constitucional intenso, especialmente aquellos que involucran la afectación de derechos fundamentales o la alteración del equilibrio institucional. Esta doctrina ha resultado particularmente relevante en los casos donde la Ley de Presupuesto ha incluido disposiciones que modifican la legislación ordinaria o establecen regímenes especiales de aplicación temporal limitada.
El principio de legalidad presupuestaria constituye uno de los pilares fundamentales del sistema jurídico costarricense en materia fiscal. Este principio, derivado del artículo 180 constitucional, establece que todo gasto público requiere autorización legislativa previa, impidiendo que la Administración Pública disponga de recursos sin el correspondiente respaldo legal. La reserva de ley en materia presupuestaria no es meramente formal, sino que responde a la necesidad democrática de que los representantes del pueblo autoricen el uso de los recursos obtenidos mediante el ejercicio del poder tributario.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado una interpretación rigurosa de este principio, estableciendo que la autorización legislativa debe ser específica y que no pueden realizarse gastos que excedan las partidas aprobadas sin la correspondiente modificación presupuestaria. Esta doctrina ha sido particularmente estricta en relación con los gastos extraordinarios, exigiendo que toda erogación no prevista en el presupuesto ordinario cuente con autorización legislativa expresa.
El principio de legalidad presupuestaria se complementa con el principio de especialidad, que exige que los gastos se ejecuten conforme a su destino específico y dentro de los límites cuantitativos y cualitativos establecidos por la ley. Esta especialización impide que los recursos asignados a una finalidad determinada sean desviados hacia otros objetivos sin la debida autorización legislativa.
El principio de equilibrio presupuestario ha experimentado una evolución significativa en la jurisprudencia constitucional costarricense. Inicialmente interpretado de manera flexible, permitiendo déficits temporales justificados por razones de política económica, la Sala Constitucional ha desarrollado progresivamente una doctrina más restrictiva que prohíbe el financiamiento del gasto corriente mediante endeudamiento.
Esta interpretación restrictiva del equilibrio presupuestario ha tenido consecuencias profundas en la política fiscal costarricense, limitando significativamente la capacidad del Estado para implementar políticas contracíclicas en períodos de recesión económica. La jurisprudencia constitucional ha establecido que el equilibrio entre ingresos corrientes y gastos corrientes constituye un imperativo constitucional derivado del principio de sostenibilidad fiscal y de la responsabilidad intergeneracional del Estado.
La introducción de la Regla Fiscal mediante la Ley N.º 9635 ha constitucionalizado parcialmente este principio, estableciendo límites cuantitativos específicos para el déficit fiscal y la deuda pública. Esta normativa ha generado tensiones importantes con otros principios constitucionales, particularmente con la autonomía presupuestaria de ciertos entes y con la capacidad del Estado para cumplir sus obligaciones en materia de derechos sociales.
El principio de anualidad presupuestaria, consagrado en el artículo 176 de la Constitución Política, establece que el presupuesto debe aprobarse para un «año económico» específico. Este principio responde a la necesidad de asegurar el control democrático periódico sobre las finanzas públicas y de adaptar la asignación de recursos a las circunstancias cambiantes del país.
La aplicación práctica del principio de anualidad ha enfrentado desafíos significativos derivados de la complejidad creciente de la gestión pública y de la necesidad de implementar políticas de largo plazo. La jurisprudencia ha desarrollado excepciones al principio de anualidad para permitir la ejecución de proyectos plurianuales, siempre que exista autorización legislativa específica y que se respeten los límites establecidos para cada ejercicio fiscal.
La planificación presupuestaria de mediano plazo ha cobrado especial relevancia con la implementación del Marco Fiscal de Mediano Plazo, que busca compatibilizar el principio de anualidad con la necesidad de mantener una perspectiva fiscal sostenible en el tiempo. Este instrumento permite al Estado proyectar sus ingresos y gastos a un horizonte de cinco años, facilitando la identificación temprana de desequilibrios fiscales y la implementación de medidas correctivas.
El Poder Ejecutivo ostenta competencias específicas y determinantes en las fases de formulación y ejecución del presupuesto. La responsabilidad de formulación presupuestaria se atribuye al Ministerio de Hacienda, bajo la dirección política del Presidente de la República, quien debe presentar el proyecto de presupuesto a la Asamblea Legislativa antes del primero de septiembre de cada año.
La fase de formulación presupuestaria involucra un proceso técnico complejo que incluye la elaboración de proyecciones macroeconómicas, la estimación de ingresos, la priorización de gastos y la articulación con los planes de desarrollo sectorial. El Poder Ejecutivo debe garantizar que el proyecto de presupuesto se ajuste a los principios constitucionales y a las disposiciones de la Regla Fiscal, justificando técnicamente las proyecciones y las asignaciones propuestas.
Durante la fase de ejecución, el Poder Ejecutivo administra los recursos autorizados por la Asamblea Legislativa, pero esta administración no es discrecional sino que debe sujetarse estrictamente a los términos de la autorización legislativa. La jurisprudencia constitucional ha establecido que cualquier modificación sustancial en la ejecución presupuestaria requiere autorización legislativa previa, limitando la flexibilidad ejecutiva en la gestión de los recursos.
La Asamblea Legislativa ejerce la potestad constitucional exclusiva de aprobación del presupuesto, una competencia que no puede ser delegada ni limitada por otras instancias. Esta potestad incluye no solo la aprobación inicial del presupuesto ordinario sino también la autorización de presupuestos extraordinarios y modificaciones presupuestarias durante el ejercicio fiscal.
El proceso de aprobación presupuestaria en la Asamblea Legislativa se rige por procedimientos específicos establecidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa y en la Ley de Administración Financiera de la República. El análisis legislativo del proyecto de presupuesto involucra tanto aspectos técnicos como consideraciones de política pública, permitiendo a los diputados modificar las asignaciones propuestas por el Ejecutivo dentro de los límites constitucionales y legales.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que las modificaciones legislativas al proyecto de presupuesto deben respetar el principio de equilibrio presupuestario y no pueden alterar sustancialmente la estructura del proyecto ejecutivo sin justificación técnica adecuada. Esta doctrina busca preservar la responsabilidad técnica del Ejecutivo en la formulación presupuestaria mientras garantiza el ejercicio efectivo de la potestad legislativa de control y modificación.
La Contraloría General de la República desempeña un papel fundamental en el control y fiscalización del presupuesto, actuando como órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de los fondos públicos. Sus competencias abarcan tanto el control previo como el control posterior de la gestión presupuestaria, así como la emisión de informes técnicos sobre la sostenibilidad fiscal y el cumplimiento de la Regla Fiscal.
El control previo de la Contraloría se ejerce principalmente a través del refrendó de los actos administrativos que comprometen recursos públicos, verificando que dichos actos se ajusten a la legalidad presupuestaria y a los principios de eficiencia y economía en el gasto público. Este control preventivo ha resultado crucial para evitar compromisos de gasto que excedan las autorizaciones presupuestarias o que no se ajusten a los procedimientos legales establecidos.
El control posterior se materializa a través de auditorías de gestión, auditorías financieras y la elaboración de informes de liquidación presupuestaria. Estos instrumentos permiten evaluar la eficacia y eficiencia de la gestión presupuestaria, identificar desviaciones respecto de las autorizaciones legislativas y formular recomendaciones para mejorar la administración de los recursos públicos.
La formulación del presupuesto de la República constituye un proceso técnico-político complejo que se inicia formalmente en el primer trimestre del año anterior al de su ejecución. El Ministerio de Hacienda, como rector del sistema de administración financiera, establece las directrices técnicas para la elaboración de los anteproyectos de presupuesto de todos los órganos y entes que conforman el Sector Público.
La metodología de formulación presupuestaria se fundamenta en un enfoque de presupuesto por programas que busca vincular la asignación de recursos con objetivos específicos y resultados medibles. Este enfoque requiere que cada institución justifique sus solicitudes presupuestarias mediante la definición clara de metas, indicadores de desempeño y mecanismos de evaluación. La orientación hacia resultados busca superar la tradicional inercia presupuestaria y promover una asignación más eficiente de los recursos públicos.
Los criterios que rigen la formulación presupuestaria incluyen consideraciones de política fiscal, prioridades de desarrollo nacional, disponibilidad de recursos y cumplimiento de compromisos legales preexistentes. El proceso debe armonizar las demandas sectoriales con las restricciones fiscales, garantizando que el proyecto de presupuesto se ajuste a los límites establecidos por la Regla Fiscal y a los principios constitucionales que rigen la actividad financiera del Estado.
La formulación presupuestaria requiere una coordinación estrecha entre el Ministerio de Hacienda y las diversas instituciones del Sector Público. Esta coordinación se articula a través de reuniones técnicas, la emisión de circulares y directrices, y la utilización de sistemas informáticos integrados que facilitan la recopilación y consolidación de la información presupuestaria.
Cada institución debe presentar su anteproyecto de presupuesto debidamente justificado, incluyendo análisis de sostenibilidad financiera, evaluación de programas existentes y propuestas de nuevas iniciativas. El Ministerio de Hacienda evalúa estos anteproyectos considerando tanto criterios técnicos como las prioridades políticas definidas por el Gobierno de la República.
La participación de los ministros rectores de cada sector resulta crucial para asegurar la coherencia entre las asignaciones presupuestarias y las políticas sectoriales. Esta coordinación busca evitar duplicidades, optimizar sinergias y garantizar que los recursos se asignen de manera coherente con los objetivos de desarrollo nacional establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
La formulación presupuestaria se sustenta en proyecciones macroeconómicas que incluyen estimaciones de crecimiento económico, inflación, tipo de cambio y comportamiento de los principales agregados económicos. Estas proyecciones son elaboradas conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica, considerando tanto factores internos como el contexto económico internacional.
La estimación de ingresos constituye un ejercicio técnico de particular complejidad que debe considerar la evolución histórica de la recaudación, los cambios en la legislación tributaria, las modificaciones en la base gravable y las expectativas de crecimiento económico. La precisión de estas estimaciones resulta crucial para garantizar la viabilidad del presupuesto y evitar desequilibrios fiscales durante la ejecución.
Las proyecciones deben ser conservadoras y realistas, evitando el optimismo excesivo que caracterizó algunos ejercicios presupuestarios del pasado. La Contraloría General de la República evalúa la razonabilidad de estas proyecciones como parte de su función de control y fiscalización, emitiendo observaciones cuando considera que las estimaciones no se ajustan a criterios técnicos adecuados.
El proyecto de Ley de Presupuesto debe ser presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa antes del primero de septiembre de cada año, iniciando así el proceso de tramitación legislativa que culmina con la aprobación antes del treinta de noviembre. Esta presentación incluye no solo el articulado de la ley sino también los documentos de respaldo que justifican las proyecciones y asignaciones propuestas.
La Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa asume la responsabilidad principal del análisis del proyecto de presupuesto, aunque otras comisiones pueden emitir criterios sobre aspectos de su competencia sectorial. El análisis comisional incluye la evaluación de la sostenibilidad fiscal del proyecto, la revisión de las proyecciones macroeconómicas y el examen de las asignaciones específicas para cada sector.
Durante esta fase, la Comisión solicita informes técnicos a la Contraloría General de la República, al Banco Central y a otras instituciones especializadas. Estos informes proporcionan una evaluación independiente de los aspectos técnicos del proyecto, identificando fortalezas, debilidades y recomendaciones para su mejoramiento. La calidad del análisis técnico resulta fundamental para garantizar que las decisiones legislativas se fundamenten en criterios sólidos.
El proceso de tramitación legislativa del presupuesto incluye la realización de audiencias públicas que permiten la participación de organizaciones de la sociedad civil, colegios profesionales, cámaras empresariales y otros actores relevantes. Estas audiencias constituyen un mecanismo importante de democratización del proceso presupuestario, permitiendo que diversos sectores expongan sus perspectivas y propuestas.
La participación ciudadana en el proceso presupuestario ha evolucionado significativamente en los últimos años, incorporando mecanismos más sistemáticos de consulta y retroalimentación. Las audiencias públicas no solo permiten recibir criterios externos sino que también contribuyen a la transparencia del proceso y al fortalecimiento de la legitimidad democrática de las decisiones presupuestarias.
La Asamblea Legislativa debe considerar las observaciones recibidas durante las audiencias públicas, aunque no está obligada a incorporarlas íntegramente. La calidad de la participación ciudadana depende en gran medida de la disponibilidad oportuna de información comprensible sobre el proyecto de presupuesto y de la capacidad de las organizaciones para realizar análisis técnicos sólidos.
La Asamblea Legislativa puede introducir modificaciones al proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo, pero estas modificaciones deben respetar ciertos límites constitucionales y legales. El principio de equilibrio presupuestario impide que las modificaciones generen déficits adicionales sin la correspondiente identificación de fuentes de financiamiento.
Las modificaciones legislativas deben fundamentarse en criterios técnicos sólidos y no pueden responder únicamente a consideraciones políticas o clientelares. La jurisprudencia constitucional ha establecido que las asignaciones presupuestarias deben tener una justificación objetiva y razonable, especialmente cuando involucran el financiamiento de nuevos programas o el incremento significativo de partidas existentes.
La Contraloría General de la República emite criterio técnico sobre las modificaciones propuestas durante el proceso legislativo, señalando posibles inconsistencias con los principios de administración financiera o con las proyecciones macroeconómicas del proyecto original. Este criterio técnico, aunque no vinculante, proporciona elementos importantes para la toma de decisiones legislativas.
El principio de universalidad presupuestaria exige que todos los ingresos y gastos del Estado se incluyan de manera íntegra en el presupuesto, sin excepción alguna. Este principio fundamental busca garantizar la transparencia fiscal y el control democrático sobre la totalidad de los recursos públicos, impidiendo la existencia de fondos o actividades financieras ocultas o paralelas al presupuesto oficial.
La aplicación del principio de universalidad ha enfrentado desafíos significativos derivados de la complejidad institucional del Sector Público costarricense y de la existencia de múltiples fuentes de financiamiento. La proliferación de fondos especiales, fideicomisos y otras figuras jurídicas ha generado riesgos de fragmentación presupuestaria que pueden afectar la aplicación efectiva de este principio.
La jurisprudencia de la Contraloría General de la República ha insistido en la necesidad de fortalecer la aplicación del principio de universalidad, señalando que las excepciones deben ser mínimas y estar debidamente justificadas por la naturaleza específica de ciertas actividades. La tendencia actual apunta hacia una mayor consolidación presupuestaria que permita una visión integral de las finanzas públicas.
El principio de integridad presupuestaria complementa el de universalidad al exigir que todos los ingresos y gastos se presenten por sus montos brutos, sin compensaciones entre partidas. Este principio impide que se oculte el verdadero volumen de la actividad financiera del Estado mediante la presentación neta de ingresos y gastos relacionados.
La integridad presupuestaria facilita el análisis de la gestión pública al permitir identificar claramente el costo real de los programas y servicios públicos. La presentación bruta de ingresos y gastos evita que se diluya la responsabilidad por el manejo de recursos específicos y facilita la implementación de controles de gestión más efectivos.
La aplicación práctica de este principio ha requerido ajustes importantes en los sistemas de información financiera del Estado, particularmente en aquellas instituciones que manejan ingresos propios o que ejecutan programas con financiamiento mixto. La modernización tecnológica ha facilitado la implementación de controles automatizados que garantizan el cumplimiento de este principio.
El principio de especialidad establece que los gastos públicos deben ejecutarse conforme al destino específico autorizado por la Asamblea Legislativa, tanto en términos cualitativos como cuantitativos. La especialidad cualitativa exige que los recursos se utilicen para los fines específicos autorizados, mientras que la especialidad cuantitativa establece límites máximos que no pueden ser excedidos sin autorización legislativa previa.
Este principio constituye una garantía fundamental del control democrático sobre el gasto público, asegurando que los recursos se utilicen conforme a las decisiones adoptadas por la representación popular. La especialidad presupuestaria impide que el Poder Ejecutivo modifique unilateralmente las prioridades establecidas por la Asamblea Legislativa, preservando el equilibrio constitucional entre los poderes del Estado.
La flexibilización controlada del principio de especialidad ha sido objeto de debate en el contexto de la modernización de la gestión pública. Algunos sectores han propuesto mayor flexibilidad para mejorar la eficiencia en la ejecución, mientras que otros insisten en mantener controles estrictos para preservar la integridad del control democrático.
Las modificaciones presupuestarias constituyen el mecanismo legal mediante el cual pueden realizarse ajustes en las asignaciones durante el ejercicio fiscal. Estas modificaciones deben tramitarse conforme a procedimientos específicos que varían según el tipo y monto de la modificación, garantizando niveles apropiados de control legislativo o técnico.
Los traslados de partidas entre diferentes clasificadores presupuestarios están sujetos a restricciones específicas que buscan preservar la intención original de la asignación legislativa. Los traslados más significativos requieren autorización de la Asamblea Legislativa, mientras que traslados menores pueden ser autorizados por el Ministerio de Hacienda o por las propias instituciones, según corresponda.
La Contraloría General de la República ejerce control sobre las modificaciones presupuestarias, verificando que se ajusten a los procedimientos legales establecidos y que no comprometan el equilibrio fiscal o la sostenibilidad de las finanzas públicas. Este control ha resultado fundamental para evitar desviaciones significativas respecto del presupuesto originalmente aprobado.
El concepto de equilibrio presupuestario ha experimentado una evolución significativa en la jurisprudencia constitucional costarricense. Inicialmente interpretado de manera flexible, permitiendo déficits justificados por consideraciones de política económica, la Sala Constitucional ha desarrollado progresivamente una doctrina más restrictiva que exige el equilibrio entre ingresos corrientes y gastos corrientes.
Esta evolución jurisprudencial ha respondido a preocupaciones crecientes sobre la sostenibilidad fiscal y a la necesidad de establecer límites claros al endeudamiento público. La Sala Constitucional ha enfatizado que el principio de equilibrio no solo protege las finanzas públicas presentes sino que también preserva los derechos de las generaciones futuras al evitar el traslado irresponsable de cargas fiscales.
La interpretación restrictiva del equilibrio presupuestario ha generado tensiones importantes con otros principios constitucionales, particularmente con la capacidad del Estado para implementar políticas sociales expansivas o para responder a crisis económicas mediante políticas fiscales contracíclicas. Esta tensión ha requerido un delicado equilibrio jurisprudencial entre la disciplina fiscal y la funcionalidad del Estado Social de Derecho.
La Ley N.º 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, introdujo una regla fiscal que establece límites cuantitativos específicos para el déficit fiscal y la deuda pública. Esta regla busca institucionalizar la disciplina fiscal mediante mecanismos automáticos de corrección que reducen la discrecionalidad política en las decisiones fiscales.
La regla fiscal establece una trayectoria de reducción gradual del déficit fiscal hasta alcanzar el equilibrio en el mediano plazo, con excepción de los gastos de capital que pueden financiarse mediante endeudamiento sostenible. Esta distinción entre gasto corriente y gasto de capital refleja la doctrina constitucional sobre el principio de equilibrio y busca preservar la capacidad de inversión pública.
La implementación de la regla fiscal ha enfrentado desafíos importantes derivados de rigideces estructurales del presupuesto y de la dificultad para reducir gastos corrientes en el corto plazo. La Contraloría General de la República ha señalado la necesidad de implementar reformas complementarias que faciliten el cumplimiento de la regla sin comprometer la calidad de los servicios públicos.
El principio de sostenibilidad fiscal incorpora una dimensión intergeneracional que trasciende los ciclos políticos y presupuestarios anuales. Este principio reconoce que las decisiones fiscales presentes tienen consecuencias duraderas que afectan la capacidad futura del Estado para cumplir sus obligaciones y garantizar los derechos fundamentales.
La responsabilidad fiscal intergeneracional exige que las políticas públicas consideren no solo sus beneficios inmediatos sino también sus costos a largo plazo y su impacto sobre la sostenibilidad del sistema fiscal. Esta perspectiva ha cobrado especial relevancia en el contexto del envejecimiento demográfico y de los compromisos crecientes en materia de pensiones y salud pública.
La jurisprudencia constitucional ha comenzado a incorporar esta dimensión intergeneracional en sus análisis de constitucionalidad de las políticas fiscales, reconociendo que el Estado tiene obligaciones no solo hacia las generaciones presentes sino también hacia las futuras. Esta evolución doctrinal promete influir significativamente en el desarrollo futuro del Derecho Presupuestario costarricense.
La ejecución presupuestaria se desarrolla a través de sistemas integrados de programación que buscan optimizar el uso de los recursos y garantizar el cumplimiento de las metas establecidas en la Ley de Presupuesto. El Sistema Integrado de Gestión de la Actividad Financiera del Estado (SIGAFE) constituye la plataforma tecnológica principal que soporta estos procesos, integrando las funciones de presupuesto, contabilidad, tesorería y crédito público.
La programación de la ejecución presupuestaria debe considerar tanto la disponibilidad efectiva de recursos como las prioridades establecidas en el presupuesto aprobado. El Ministerio de Hacienda establece cuotas de compromiso y de devengado que regulan el ritmo de ejecución de las instituciones, buscando compatibilizar las necesidades operativas con las restricciones de flujo de caja del Tesoro Nacional.
Los mecanismos de control de la ejecución incluyen reportes periódicos de avance físico y financiero, análisis de desviaciones respecto de la programación original y evaluación del cumplimiento de metas e indicadores de desempeño. Estos instrumentos permiten identificar oportunamente problemas en la ejecución y adoptar medidas correctivas que garanticen el logro de los objetivos presupuestarios.
La gestión de tesorería constituye un componente crítico de la ejecución presupuestaria, especialmente en un contexto de restricciones fiscales que exigen una administración eficiente de la liquidez del Estado. El Tesoro Nacional debe coordinar los ingresos y gastos de todas las instituciones del Gobierno Central, optimizando el uso de los recursos disponibles y minimizando los costos financieros.
La programación de la ejecución debe considerar la estacionalidad de los ingresos tributarios y la periodicidad de ciertos gastos significativos, como el pago del aguinaldo y las transferencias a las universidades públicas. Esta programación requiere proyecciones precisas de flujo de caja que permitan anticipar períodos de escasez de liquidez y planificar las medidas de financiamiento correspondientes.
La gestión eficiente de tesorería incluye la optimización de saldos ociosos mediante su colocación en instrumentos financieros de corto plazo, siempre que ello no comprometa la disponibilidad de recursos para atender las obligaciones del Estado. Esta práctica ha permitido generar ingresos adicionales que contribuyen al equilibrio fiscal y mejoran la eficiencia global de la gestión financiera.
Los sistemas de control interno constituyen la primera línea de defensa para garantizar el uso apropiado de los recursos públicos y prevenir irregularidades en la ejecución presupuestaria. Cada institución debe implementar controles específicos que cubran todos los aspectos de la gestión financiera, desde la autorización de gastos hasta el registro contable y la custodia de activos.
La efectividad de los controles internos depende tanto de su diseño técnico como de la cultura organizacional que promueva la responsabilidad y la transparencia en el manejo de recursos públicos. La capacitación del personal, la segregación adecuada de funciones y la supervisión sistemática constituyen elementos fundamentales para el funcionamiento efectivo de estos sistemas.
La Contraloría General de la República evalúa regularmente la efectividad de los sistemas de control interno mediante auditorías especializadas que identifican debilidades y formulan recomendaciones para su fortalecimiento. Esta evaluación externa complementa los mecanismos de autoevaluación institucional y contribuye al mejoramiento continuo de la gestión financiera.
La auditoría de la gestión presupuestaria constituye uno de los mecanismos más importantes de control posterior sobre el uso de los recursos públicos. La Contraloría General de la República ejecuta auditorías financieras, de gestión y de cumplimiento que evalúan diferentes aspectos de la ejecución presupuestaria, desde la corrección de los registros contables hasta la eficacia de los programas financiados con recursos públicos.
Las auditorías financieras verifican la razonabilidad de los estados financieros institucionales y la conformidad de la ejecución presupuestaria con la normativa aplicable. Estas auditorías incluyen pruebas de detalle sobre transacciones específicas, evaluación de controles internos y análisis de la consistencia entre la información financiera y presupuestaria.
Las auditorías de gestión evalúan la economía, eficiencia y eficacia de los programas públicos, proporcionando información valiosa sobre el desempeño institucional y identificando oportunidades de mejoramiento. Estas auditorías han cobrado especial relevancia en el contexto de las restricciones fiscales, pues permiten identificar áreas donde pueden lograrse ahorros sin comprometer la calidad de los servicios.
La liquidación presupuestaria constituye el proceso formal mediante el cual se cierra el ejercicio fiscal y se evalúa el cumplimiento de las autorizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto. Este proceso incluye la conciliación de cifras, la determinación del resultado fiscal efectivo y la evaluación del grado de cumplimiento de las metas establecidas.
La Contraloría General de la República emite un dictamen sobre la liquidación presupuestaria que constituye la evaluación técnica oficial sobre la gestión fiscal del ejercicio. Este dictamen puede ser limpio, con salvedades, adverso o con abstención de opinión, dependiendo del grado de cumplimiento de la normativa y de la confiabilidad de la información financiera.
El proceso de rendición de cuentas trasciende la liquidación presupuestaria formal para incluir la presentación de informes de gestión que expliquen los resultados alcanzados, las desviaciones respecto de lo programado y las medidas adoptadas para mejorar el desempeño. Esta rendición de cuentas debe dirigirse tanto a la Asamblea Legislativa como a la ciudadanía en general.
El régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos en materia presupuestaria incluye tanto responsabilidades administrativas como penales, dependiendo de la naturaleza y gravedad de las infracciones cometidas. La responsabilidad administrativa puede derivar en sanciones disciplinarias, mientras que la responsabilidad penal puede conducir a procedimientos judiciales por delitos contra la Hacienda Pública.
La determinación de responsabilidades requiere el establecimiento claro de nexos causales entre las decisiones o acciones de los funcionarios y los daños o irregularidades identificadas. Los procedimientos deben garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, mientras que las sanciones deben ser proporcionales a la gravedad de las faltas cometidas.
La Contraloría General de la República tiene competencias específicas para determinar responsabilidades administrativas y formular denuncias penales cuando corresponda. Esta función ha resultado fundamental para mantener la integridad del sistema de gestión financiera y disuadir comportamientos irregulares en el manejo de recursos públicos.
Los presupuestos extraordinarios constituyen instrumentos excepcionales que permiten al Estado atender necesidades imprevistas o urgentes que no pudieron ser contempladas en el presupuesto ordinario. El artículo 180 de la Constitución Política reconoce expresamente la figura de los presupuestos extraordinarios, estableciendo que tanto estos como el presupuesto ordinario «constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado».
La naturaleza excepcional de los presupuestos extraordinarios exige que su utilización se limite a situaciones verdaderamente imprevistas o de urgencia manifiesta que no puedan ser atendidas mediante los mecanismos ordinarios de modificación presupuestaria. La jurisprudencia constitucional ha establecido criterios estrictos para evaluar la procedencia de estos presupuestos, exigiendo que se demuestre tanto la imposibilidad de atender la necesidad con recursos ordinarios como la urgencia que justifica el procedimiento excepcional.
La Ley de Administración Financiera de la República y su reglamento establecen los procedimientos específicos para la tramitación de presupuestos extraordinarios, incluyendo los requisitos de fundamentación técnica, los plazos para su presentación y aprobación, y los mecanismos de control aplicables. Estos procedimientos buscan conciliar la necesidad de agilidad en la respuesta a situaciones de emergencia con el mantenimiento de controles apropiados sobre el uso de recursos públicos.
Los presupuestos extraordinarios han sido utilizados principalmente para atender emergencias nacionales, desastres naturales, crisis sanitarias y situaciones de seguridad nacional que requieren una respuesta inmediata del Estado. La experiencia reciente con la pandemia de COVID-19 demostró la importancia de estos instrumentos para garantizar la capacidad de respuesta estatal ante crisis imprevistas de gran magnitud.
Los límites constitucionales para los presupuestos extraordinarios incluyen el respeto al principio de equilibrio presupuestario, la necesidad de identificar fuentes específicas de financiamiento y la obligación de mantener la coherencia con las políticas fiscales de mediano plazo. La Sala Constitucional ha enfatizado que la naturaleza extraordinaria de estos presupuestos no los exime del cumplimiento de los principios fundamentales que rigen la actividad financiera del Estado.
La duración de los presupuestos extraordinarios debe limitarse al tiempo estrictamente necesario para atender la situación de emergencia que los motivó. Una vez superada la emergencia, los recursos no utilizados deben reintegrarse al Tesoro Nacional o destinarse a la amortización de la deuda pública, evitando que la excepcionalidad se convierta en una práctica ordinaria de gestión presupuestaria.
Los fondos especiales constituyen mecanismos de asignación de recursos que operan con cierta autonomía respecto del presupuesto general, permitiendo una gestión más especializada de recursos destinados a fines específicos. Su creación debe estar autorizada por ley y su funcionamiento debe sujetarse a los principios generales de la administración financiera, adaptados a las particularidades de cada fondo.
La proliferación de fondos especiales ha sido objeto de preocupación por parte de los órganos de control fiscal, que han señalado los riesgos de fragmentación presupuestaria y debilitamiento del control democrático que pueden derivar de su uso excesivo. La tendencia actual apunta hacia una mayor consolidación y racionalización de estos instrumentos, manteniéndolos únicamente cuando su especialización resulte técnicamente justificada.
Los fondos especiales deben someterse a controles específicos que garanticen la transparencia en su gestión y el cumplimiento de sus objetivos. Estos controles incluyen auditorías periódicas, informes de gestión y evaluaciones de resultados que permitan verificar la eficacia de estos mecanismos en comparación con la gestión presupuestaria ordinaria.
Los fideicomisos públicos han emergido como instrumentos financieros que permiten una gestión más flexible de ciertos recursos públicos, especialmente en proyectos de inversión de largo plazo o en programas que requieren coordinación con el sector privado. Su utilización debe equilibrar las ventajas de flexibilidad con la necesidad de mantener controles apropiados sobre los recursos públicos.
El régimen jurídico de los fideicomisos públicos debe asegurar que su constitución y funcionamiento se ajusten a los principios de la administración financiera pública, incluyendo mecanismos de control, rendición de cuentas y evaluación de resultados. La transparencia en la selección de fiduciarios y en la definición de condiciones contractuales resulta fundamental para preservar la integridad de estos instrumentos.
Los riesgos asociados con los fideicomisos públicos incluyen la posibilidad de elusión de controles presupuestarios, la creación de pasivos contingentes no reconocidos y la transferencia de riesgos financieros al sector público. La regulación de estos instrumentos debe anticipar y mitigar estos riesgos mediante diseños contractuales apropiados y mecanismos de supervisión efectivos.
Los regímenes de emergencia fiscal constituyen mecanismos excepcionales que permiten una gestión más ágil de los recursos públicos durante situaciones de crisis que requieren respuestas inmediatas del Estado. Estos regímenes deben estar claramente regulados para evitar su uso discrecional y garantizar que se mantengan controles apropiados incluso en situaciones excepcionales.
La declaratoria de emergencia fiscal debe fundamentarse en criterios técnicos objetivos que demuestren la existencia de una situación que amenaza seriamente las finanzas públicas o la capacidad del Estado para cumplir sus funciones esenciales. Los procedimientos de declaratoria deben incluir mecanismos de participación de los órganos de control y límites temporales claros para la vigencia del régimen excepcional.
Durante la vigencia de un régimen de emergencia fiscal, deben mantenerse controles especiales que aseguren que los recursos se utilicen exclusivamente para atender la situación de emergencia y que se documenten adecuadamente todas las decisiones adoptadas. Estos controles deben incluir informes periódicos a la Asamblea Legislativa y a los órganos de control, así como auditorías posteriores sobre la gestión realizada durante la emergencia.
La evaluación posterior de los regímenes de emergencia fiscal resulta fundamental para extraer lecciones aprendidas y mejorar los procedimientos para futuras crisis. Esta evaluación debe incluir tanto aspectos de eficacia en la respuesta a la emergencia como de eficiencia en el uso de los recursos y cumplimiento de los controles establecidos.
La rendición de cuentas sobre la gestión durante emergencias fiscales debe ser particularmente rigurosa, considerando que estos regímenes implican una flexibilización de controles ordinarios. Los informes de rendición de cuentas deben explicar las decisiones adoptadas, los resultados alcanzados y las medidas implementadas para prevenir irregularidades.
Las lecciones aprendidas de la gestión de emergencias fiscales deben incorporarse en la normativa y procedimientos ordinarios, fortaleciendo la capacidad del Estado para responder a futuras crisis. Esta retroalimentación debe incluir tanto aspectos técnicos como institucionales, mejorando la coordinación entre entidades y la efectividad de los mecanismos de control excepcionales.
La iniciativa «Hacienda Digital» representa una transformación fundamental en la gestión de las finanzas públicas costarricenses, mediante la implementación de sistemas tecnológicos integrados que modernizan los procesos de administración tributaria, presupuestaria y de tesorería. Esta modernización no constituye únicamente una actualización tecnológica, sino una reconfiguración profunda de los procesos administrativos que busca mejorar la eficiencia, transparencia y capacidad de control del Estado.
Los sistemas integrados de gestión financiera permiten la automatización de procesos que tradicionalmente requerían intervención manual intensiva, reduciendo significativamente los tiempos de procesamiento y minimizando los riesgos de error humano. La integración de bases de datos facilita el cruzamiento de información entre diferentes áreas de la gestión fiscal, mejorando la capacidad de detección de inconsistencias y fortaleciendo los mecanismos de control preventivo.
La implementación de estos sistemas ha requerido modificaciones importantes en la normativa de administración financiera, adaptando los procedimientos tradicionales a las nuevas capacidades tecnológicas. Estas adaptaciones deben balancear la aprovechamiento del potencial de la tecnología con el mantenimiento de controles apropiados y la preservación de los principios fundamentales del Derecho Presupuestario.
La incorporación de herramientas de inteligencia artificial y análisis predictivo está transformando las capacidades de control fiscal del Estado costarricense. Estos instrumentos permiten identificar patrones de comportamiento que pueden indicar riesgos fiscales o irregularidades en la gestión de recursos públicos, facilitando la implementación de controles preventivos más efectivos.
El análisis predictivo de ingresos tributarios mejora significativamente la precisión de las proyecciones fiscales, permitiendo una planificación presupuestaria más confiable y reduciendo los riesgos de desequilibrios durante la ejecución. Estas herramientas consideran múltiples variables económicas y patrones históricos para generar estimaciones más robustas que las metodologías tradicionales.
La implementación de algoritmos de detección de anomalías en la ejecución presupuestaria permite identificar transacciones o patrones de gasto que se desvían de los comportamientos esperados, alertando a los órganos de control sobre posibles irregularidades que requieren investigación adicional. Esta capacidad de monitoreo continuo representa un avance significativo respecto de los controles tradicionales basados en muestreo periódico.
La tecnología blockchain ofrece oportunidades únicas para mejorar la transparencia y trazabilidad de las transacciones del sector público, creando registros inmutables que pueden ser auditados por múltiples actores simultáneamente. La implementación de esta tecnología en el ámbito presupuestario puede fortalecer significativamente la confianza ciudadana en la gestión de los recursos públicos.
Los registros distribuidos permiten que diferentes actores del ecosistema fiscal (instituciones ejecutoras, órganos de control, ciudadanía) accedan a información actualizada sobre la ejecución presupuestaria, facilitando el ejercicio de controles sociales y técnicos más efectivos. Esta transparencia en tiempo real representa un cambio paradigmático respecto de los sistemas tradicionales de información fiscal.
La implementación de contratos inteligentes puede automatizar ciertos aspectos de la ejecución presupuestaria, asegurando que las transacciones se realicen únicamente cuando se cumplan las condiciones preestablecidas. Esta automatización puede reducir la discrecionalidad en la gestión de recursos y fortalecer el cumplimiento de los principios de especialidad y legalidad presupuestaria.
La digitalización de los procesos fiscales genera enormes volúmenes de datos personales y empresariales que requieren protección especial para garantizar los derechos de privacidad de los ciudadanos y empresas. El marco jurídico debe asegurar que el uso de esta información se limite estrictamente a los fines fiscales legítimos y que se implementen medidas técnicas y organizativas apropiadas para prevenir usos indebidos.
La consolidación de información fiscal en sistemas integrados multiplica los riesgos asociados con posibles brechas de seguridad o usos no autorizados de la información. La normativa debe establecer responsabilidades claras para la custodia de estos datos y procedimientos específicos para la gestión de incidentes de seguridad que puedan comprometer la integridad o confidencialidad de la información.
La interoperabilidad entre sistemas de diferentes instituciones públicas debe implementarse respetando los principios de minimización de datos y proporcionalidad, asegurando que cada institución acceda únicamente a la información estrictamente necesaria para cumplir sus funciones. Esta segmentación de acceso requiere marcos normativos claros que definan las competencias y responsabilidades de cada actor en el ecosistema digital fiscal.
Los sistemas de gestión fiscal constituyen infraestructura crítica del Estado cuya seguridad es fundamental para garantizar la continuidad de los servicios públicos y la protección de los recursos fiscales. La normativa debe establecer estándares mínimos de ciberseguridad que aseguren la resistencia de estos sistemas ante amenazas cibernéticas cada vez más sofisticadas.
La responsabilidad por la ciberseguridad de los sistemas fiscales debe distribuirse claramente entre las diferentes instituciones involucradas, estableciendo mecanismos de coordinación para la prevención, detección y respuesta a incidentes de seguridad. Esta coordinación debe incluir tanto aspectos técnicos como legales, asegurando que las respuestas a incidentes se ajusten al marco jurídico aplicable.
Los planes de continuidad del negocio para los sistemas fiscales deben considerar escenarios de compromiso o indisponibilidad prolongada de los sistemas digitales, estableciendo procedimientos de respaldo que garanticen la capacidad del Estado para continuar cumpliendo sus funciones esenciales. Estos planes deben ser regularmente actualizados y probados para verificar su efectividad ante diferentes tipos de amenazas.
La migración hacia servicios fiscales completamente digitales plantea desafíos importantes de inclusión digital, especialmente para sectores de la población que no tienen acceso a tecnología o que carecen de las habilidades necesarias para utilizar las nuevas plataformas. El Estado tiene la obligación constitucional de garantizar el acceso universal a los servicios públicos, lo que requiere mantener canales alternativos de atención para estos sectores.
Los diseños de las plataformas digitales deben considerar principios de accesibilidad universal, asegurando que personas con discapacidades puedan utilizar efectivamente los servicios fiscales digitales. Esta consideración debe incluir tanto aspectos técnicos del diseño de interfaces como capacitación específica para el personal de atención al público.
La brecha digital puede generar inequidades en el acceso a beneficios fiscales o en el cumplimiento de obligaciones tributarias, lo que podría tener implicaciones constitucionales importantes. La normativa debe establecer mecanismos que garanticen que la digitalización no genere discriminaciones indirectas contra sectores vulnerables de la población.
La capacidad de monitoreo y control en tiempo real que proporcionan las tecnologías digitales desafía la rigidez tradicional del principio de anualidad presupuestaria. Los sistemas digitales permiten una planificación y ejecución más flexible que podría beneficiarse de marcos temporales más adaptables a las necesidades de gestión pública moderna.
La planificación presupuestaria basada en datos puede utilizar horizontes temporales variables según la naturaleza de los programas y proyectos, manteniendo el control democrático anual pero permitiendo una gestión más eficiente de recursos en programas de largo plazo. Esta flexibilización requiere adaptaciones normativas que preserven los principios de control democrático mientras aprovechan las oportunidades de la tecnología.
El control continuo que facilitan los sistemas digitales puede complementar o incluso parcialmente sustituir algunos controles tradicionales basados en períodos fijos, permitiendo una gestión más proactiva que identifique y corrija desviaciones antes de que se conviertan en problemas significativos.
La automatización de procesos presupuestarios mediante algoritmos e inteligencia artificial requiere nuevas formas de control que verifiquen no solo la legalidad de las transacciones individuales sino también la corrección de los algoritmos que las procesan. Este «control de algoritmos» representa una nueva dimensión del control de legalidad que debe ser desarrollada por los órganos de fiscalización.
Los algoritmos utilizados en la gestión fiscal deben ser auditables y transparentes, permitiendo que los órganos de control verifiquen que sus resultados se ajustan a los principios legales aplicables. Esta auditoría algorítmica requiere capacidades técnicas especializadas que deben ser desarrolladas por las instituciones de control.
La responsabilidad por las decisiones automatizadas debe estar claramente definida, estableciendo mecanismos que permitan la revisión humana de decisiones algorítmicas cuando estas afecten derechos o intereses significativos. Esta revisión debe estar respaldada por procedimientos claros que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa.
La evolución del Derecho Presupuestario costarricense apunta hacia la consolidación de un modelo de presupuesto orientado a resultados que vincule de manera más estrecha la asignación de recursos con el logro de objetivos específicos y medibles. Esta transformación requiere el desarrollo de metodologías robustas de evaluación de impacto que permitan determinar la efectividad real de los programas públicos en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
La implementación efectiva del presupuesto orientado a resultados exige modificaciones importantes en la cultura organizacional del sector público, promoviendo una gestión basada en evidencia que privilegie la eficacia sobre la mera ejecución de recursos. Esta transformación cultural debe estar respaldada por incentivos apropiados que reconozcan y premien el desempeño sobresaliente en el logro de resultados.
Los sistemas de información deben evolucionar para capturar no solo datos financieros sino también indicadores de desempeño, resultados intermedios y impactos finales de los programas públicos. Esta información multidimensional permitirá evaluaciones más comprehensivas que informen mejor las decisiones presupuestarias futuras y fortalezcan la rendición de cuentas ante la ciudadanía.
Las tecnologías digitales ofrecen oportunidades únicas para democratizar el proceso presupuestario mediante mecanismos de presupuesto participativo que permitan a los ciudadanos proponer y votar directamente sobre la asignación de una parte de los recursos de inversión pública. Esta participación ciudadana directa puede fortalecer la legitimidad democrática de las decisiones presupuestarias y mejorar la alineación entre las prioridades ciudadanas y las asignaciones fiscales.
La implementación de presupuesto participativo digital requiere marcos normativos que regulen la forma en que las decisiones ciudadanas se integran de manera vinculante en la Ley de Presupuesto, estableciendo procedimientos claros para la formulación, votación y ejecución de propuestas ciudadanas. Estos marcos deben balancear la participación democrática directa con la responsabilidad técnica en la gestión fiscal.
Los mecanismos de presupuesto participativo deben incluir componentes educativos que permitan a los ciudadanos tomar decisiones informadas sobre las opciones presupuestarias, proporcionando información clara sobre costos, beneficios y trade-offs de diferentes alternativas. Esta educación fiscal ciudadana constituye un prerrequisito fundamental para el éxito de estas iniciativas.
La integración económica centroamericana y los compromisos internacionales en materia fiscal crean presiones hacia la armonización de estándares y prácticas presupuestarias entre países de la región. Esta armonización puede facilitar la comparabilidad de datos fiscales, mejorar la transparencia regional y fortalecer la capacidad de respuesta ante crisis que afecten a múltiples países simultáneamente.
Los estándares internacionales de contabilidad pública y estadísticas fiscales influyen crecientemente en las prácticas presupuestarias nacionales, requiriendo adaptaciones en la normativa local para asegurar la compatibilidad con estos marcos globales. Esta adaptación debe realizarse respetando las particularidades del ordenamiento jurídico nacional mientras se aprovechan las mejores prácticas internacionales.
La cooperación internacional en materia de administración fiscal puede proporcionar oportunidades importantes para el fortalecimiento de capacidades técnicas e institucionales, especialmente en áreas como la gestión de riesgos fiscales, la evaluación de programas públicos y el uso de tecnologías avanzadas en la gestión presupuestaria.
El envejecimiento acelerado de la población costarricense representa uno de los desafíos más significativos para la sostenibilidad fiscal de largo plazo, con implicaciones profundas para los sistemas de pensiones, salud pública y cuidados de largo plazo. Las proyecciones demográficas indican que la proporción de adultos mayores se duplicará en las próximas tres décadas, generando presiones fiscales sin precedentes.
El análisis de sostenibilidad fiscal debe incorporar proyecciones de largo plazo que consideren no solo las tendencias demográficas sino también los cambios en los patrones de morbilidad, los avances tecnológicos en salud y las transformaciones en el mercado laboral. Estas proyecciones deben informar las decisiones presupuestarias presentes para evitar crisis fiscales futuras.
Las reformas en los sistemas de pensiones y salud requerirán marcos jurídicos que balanceen la sostenibilidad fiscal con la protección de los derechos adquiridos y las garantías constitucionales en materia de seguridad social. Este balance exigirá soluciones innovadoras que distribuyan equitativamente los ajustes necesarios entre generaciones y sectores sociales.
La transición hacia un modelo fiscal sostenible requerirá inversiones significativas en reformas institucionales, modernización tecnológica y fortalecimiento de capacidades que pueden generar costos importantes en el corto plazo antes de materializar beneficios en el mediano y largo plazo. El financiamiento de esta transición debe planificarse cuidadosamente para evitar que los costos de ajuste comprometan la estabilidad fiscal presente.
Los instrumentos de financiamiento para la transición pueden incluir emisiones de bonos verdes o sociales que vinculen el endeudamiento con objetivos específicos de sostenibilidad, aprovechando el interés creciente de inversionistas internacionales en instrumentos financieros con impacto social y ambiental positivo.
La cooperación internacional puede proporcionar recursos técnicos y financieros importantes para apoyar la transición hacia la sostenibilidad fiscal, especialmente a través de organismos multilaterales que reconocen los beneficios globales de sistemas fiscales más sostenibles y resilientes.
La experiencia con la implementación de la Regla Fiscal ha demostrado la necesidad de incorporar mecanismos de flexibilización que permitan al Estado responder adecuadamente a crisis económicas o emergencias sin violar formalmente los límites establecidos. Estas cláusulas de escape deben estar claramente definidas y sujetas a controles estrictos para evitar su uso discrecional.
Los criterios para activar cláusulas de escape deben ser objetivos y verificables, basándose en indicadores macroeconómicos específicos o en la declaratoria formal de emergencias nacionales. La activación de estas cláusulas debe estar acompañada de planes de retorno a la senda de consolidación fiscal que aseguren que las desviaciones temporales no comprometan la sostenibilidad de largo plazo.
La evaluación periódica de la Regla Fiscal debe considerar su efectividad para promover la disciplina fiscal sin comprometer excesivamente la capacidad del Estado para cumplir sus funciones constitucionales. Esta evaluación puede conducir a ajustes en los parámetros o metodologías de la regla para mejorar su funcionalidad.
La alta proporción de gasto rígido en el presupuesto costarricense limita significativamente la capacidad de ajuste fiscal y de reasignación de recursos hacia prioridades emergentes. La racionalización de este gasto rígido requiere reformas constitucionales y legales que reduzcan las afectaciones específicas sin comprometer los objetivos de política pública que las motivaron originalmente.
Las reformas para flexibilizar el gasto rígido deben acompañarse de mecanismos alternativos de protección que aseguren el financiamiento adecuado de sectores prioritarios como educación, salud y infraestructura. Estos mecanismos pueden incluir metas de gasto mínimo expresadas como porcentajes del PIB o mecanismos de indexación más flexibles.
El mejoramiento de la eficiencia en el gasto público puede generar ahorros significativos que reduzcan la presión sobre las finanzas públicas sin comprometer la calidad de los servicios. Este mejoramiento requiere inversiones en capacitación, tecnología y sistemas de gestión que pueden tener retornos importantes en el mediano plazo.
El fortalecimiento de la capacidad institucional para la gestión fiscal constituye un prerrequisito fundamental para el éxito de cualquier reforma presupuestaria. Esta capacidad incluye tanto recursos humanos especializados como sistemas tecnológicos avanzados y marcos normativos actualizados que faciliten una gestión eficiente y transparente.
La formación de recursos humanos especializados en gestión fiscal debe ser una prioridad estratégica que incluya tanto programas de formación inicial como educación continua que mantenga actualizadas las competencias técnicas del personal del sector público. Esta formación debe abarcar tanto aspectos técnicos como éticos y de gestión pública moderna.
La cooperación interinstitucional debe fortalecerse para optimizar el uso de recursos especializados y evitar duplicidades innecesarias. Esta cooperación puede incluir la creación de centros de excelencia compartidos o la implementación de sistemas integrados que aprovechen las fortalezas específicas de cada institución.
El análisis exhaustivo del presupuesto de la República de Costa Rica revela la existencia de tensiones estructurales profundas que caracterizan el sistema presupuestario nacional. La tensión más evidente se manifiesta entre la rigidez normativa del marco jurídico y las presiones dinámicas de la realidad política y económica. Esta dicotomía se expresa de manera particular en la brecha persistente entre principios constitucionales estrictos, como el equilibrio presupuestario interpretado por la Sala Constitucional, y una realidad fiscal caracterizada por déficits crónicos y presiones de gasto crecientes.
La tensión entre rigidez y flexibilidad constituye otro eje problemático del sistema. El presupuesto costarricense presenta un nivel extraordinario de predeterminación derivado de destinos específicos de rango constitucional y legal que limitan drásticamente el margen de maniobra para la asignación eficiente de recursos. La introducción de la Regla Fiscal ha añadido una capa adicional de restricciones que, si bien buscan promover la disciplina fiscal, pueden generar conflictos con la capacidad del Estado para cumplir adecuadamente sus funciones constitucionales.
La distribución de poder entre los diferentes actores del sistema presupuestario genera una tercera tensión fundamental. El presupuesto se ha convertido en el escenario principal de una pugna constante entre el Poder Ejecutivo, que busca maximizar su discrecionalidad en la gestión fiscal; el Poder Legislativo, que ejerce su potestad de aprobación como mecanismo de control político; y la Sala Constitucional, que se ha erigido como árbitro final de las disputas fiscales. Esta «judicialización» progresiva de la materia presupuestaria constituye uno de los fenómenos más determinantes del Derecho Público contemporáneo en Costa Rica.
La modernización tecnológica del sistema fiscal costarricense, materializada en la iniciativa «Hacienda Digital», está provocando transformaciones profundas que trascienden la mera automatización de procesos administrativos. La capacidad de monitoreo y control en tiempo real que proporcionan las nuevas tecnologías está redefiniendo conceptos jurídicos fundamentales como el principio de anualidad presupuestaria, tradicionalmente concebido para un entorno de planificación y control secuencial.
El control presupuestario está evolucionando desde un modelo tradicional basado en verificaciones periódicas y posteriores hacia un paradigma de supervisión continua e integral. Esta transformación no solo optimiza la eficiencia de la gestión sino que también redefine la responsabilidad de los funcionarios públicos, que ahora puede ser evaluada en cada transacción, y desafía la rigidez del ciclo presupuestario anual mediante la implementación de planificación y control digitales más fluidos.
La inteligencia artificial y el análisis predictivo están emergiendo como herramientas transformadoras que mejoran significativamente la calidad de las proyecciones fiscales y la capacidad de detección temprana de riesgos. Sin embargo, estas innovaciones plantean nuevos desafíos jurídicos relacionados con la protección de datos, la responsabilidad por decisiones automatizadas y la necesidad de garantizar la transparencia y audibilidad de los algoritmos utilizados en la gestión pública.
Esta investigación aporta una sistematización comprehensiva del Derecho Presupuestario costarricense que integra fuentes normativas dispersas, jurisprudencia constitucional y práctica administrativa en un marco analítico coherente. El estudio trasciende la descripción normativa para ofrecer un análisis crítico que identifica contradicciones, inconsistencias y áreas de mejoramiento en el sistema jurídico vigente.
El análisis de las tensiones estructurales del sistema proporciona una comprensión más profunda de los desafíos que enfrenta la gestión fiscal en Costa Rica, ofreciendo elementos conceptuales que pueden orientar futuras reformas normativas e institucionales. La identificación de estas tensiones contribuye al debate académico y político sobre la necesidad de reformas que reconcilien la disciplina fiscal con la funcionalidad del Estado Social de Derecho.
La perspectiva integradora adoptada en el estudio conecta aspectos tradicionalmente analizados de manera fragmentada, mostrando cómo la interacción entre diferentes normas, instituciones y procesos configura la realidad del sistema presupuestario. Esta visión holística proporciona herramientas analíticas útiles para académicos, funcionarios públicos y profesionales del derecho que trabajan en áreas relacionadas con las finanzas públicas.
La investigación incorpora desarrollos normativos recientes que han transformado significativamente el panorama del Derecho Presupuestario costarricense, particularmente la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y sus implicaciones para la gestión fiscal. El análisis de estos desarrollos proporciona una comprensión actualizada del marco jurídico que puede orientar la aplicación práctica de las nuevas disposiciones.
Las proyecciones sobre el impacto de la transformación digital en el Derecho Presupuestario anticipan debates jurídicos futuros y proporcionan elementos conceptuales para abordar los desafíos que plantean las nuevas tecnologías. Esta perspectiva prospectiva resulta particularmente valiosa en un contexto de cambio acelerado donde el marco jurídico debe adaptarse constantemente a nuevas realidades tecnológicas y sociales.
El estudio identifica áreas específicas donde se requieren reformas normativas para mejorar la funcionalidad del sistema presupuestario, proporcionando recomendaciones concretas basadas en el análisis de las deficiencias identificadas. Estas recomendaciones pueden orientar futuras iniciativas de reforma legislativa y administrativa.
El futuro del Derecho Presupuestario costarricense estará marcado por una democratización creciente de los procesos fiscales, facilitada por las tecnologías digitales que permiten nuevas formas de participación ciudadana. Los mecanismos de presupuesto participativo digital pueden transformar fundamentalmente la relación entre el Estado y la ciudadanía en materia fiscal, requiriendo marcos normativos que regulen esta participación directa en las decisiones presupuestarias.
La transparencia fiscal se verá reforzada por plataformas digitales que proporcionan acceso inmediato a información sobre la gestión de recursos públicos, empoderando a la ciudadanía para ejercer controles sociales más efectivos. Esta transparencia expandida exigirá nuevos estándares de rendición de cuentas y mecanismos de respuesta a las demandas ciudadanas de información y explicación sobre las decisiones fiscales.
La educación fiscal ciudadana emergerá como un componente fundamental del sistema democrático, requiriendo programas sistemáticos que permitan a los ciudadanos comprender y participar efectivamente en los debates presupuestarios. Esta educación debe abordar tanto aspectos técnicos de las finanzas públicas como principios fundamentales de la gestión democrática de recursos públicos.
El principio de sostenibilidad fiscal adquirirá mayor prominencia en el marco jurídico futuro, incorporando explícitamente consideraciones intergeneracionales que trascienden los ciclos políticos tradicionales. Esta evolución requerirá nuevos instrumentos jurídicos que obliguen a evaluar el impacto de largo plazo de las decisiones fiscales presentes y que establezcan mecanismos de protección de los derechos de las generaciones futuras.
Los desafíos del cambio climático y la transición hacia la sostenibilidad ambiental influirán crecientemente en las decisiones presupuestarias, requiriendo marcos normativos que integren criterios ambientales en la evaluación de programas y proyectos públicos. Esta integración puede incluir la implementación de presupuestos verdes que identifiquen y promuevan inversiones con impacto ambiental positivo.
La cooperación internacional en materia fiscal se intensificará como respuesta a desafíos globales que requieren coordinación entre países, incluyendo la lucha contra la evasión fiscal internacional, la respuesta a crisis globales y la implementación de estándares internacionales de transparencia fiscal.
La modernización del Estado costarricense requerirá innovaciones institucionales que aprovechen las oportunidades de la tecnología mientras preservan los valores fundamentales del Estado de Derecho. Estas innovaciones pueden incluir nuevas formas de organización administrativa que faciliten la gestión integrada de políticas públicas y la optimización del uso de recursos públicos.
Los sistemas de gestión basados en datos transformarán la toma de decisiones públicas, proporcionando información más precisa y oportuna sobre el desempeño de programas y políticas. Esta transformación requerirá marcos normativos que regulen el uso de datos en la gestión pública y que aseguren que las decisiones basadas en algoritmos se ajusten a principios de transparencia, responsabilidad y debido proceso.
La inteligencia artificial y la automatización pueden mejorar significativamente la eficiencia de la gestión pública, pero su implementación debe realizarse de manera que preserve el control democrático y la responsabilidad humana sobre las decisiones fundamentales. El desarrollo de marcos éticos para el uso de inteligencia artificial en el sector público constituirá un desafío importante para el Derecho Administrativo futuro.
El presupuesto de la República trasciende su naturaleza técnica para constituirse en la renovación anual del pacto social costarricense, donde se plasman las prioridades colectivas y se distribuyen los recursos para alcanzarlas. Su legitimidad y eficacia no dependen únicamente de la corrección técnica de sus cifras, sino de la transparencia de su proceso, del rigor de sus controles y de su apego estricto a los principios constitucionales fundamentales.
El ordenamiento jurídico costarricense ha construido un sistema sofisticado de frenos y contrapesos en materia presupuestaria que refleja la madurez democrática del país y su compromiso con la rendición de cuentas. Sin embargo, este sistema enfrenta presiones sin precedentes derivadas de la escasez de recursos, la complejidad creciente de las demandas sociales y la velocidad del cambio tecnológico.
El gran desafío para el futuro será preservar la disciplina fiscal sin sacrificar los pilares del Estado Social de Derecho, aprovechando el potencial transformador de la tecnología para construir una Hacienda Pública más eficiente, transparente y cercana al ciudadano. Este equilibrio requerirá la sabiduría de todos los actores del sistema político, técnico y jurídico para navegar las tensiones identificadas con responsabilidad, visión de Estado y un compromiso inquebrantable con la supremacía constitucional.
La fortaleza del presupuesto como pilar fundamental del Estado de Derecho dependerá de la capacidad colectiva para mantener la confianza ciudadana en las instituciones públicas, garantizar que los recursos se utilicen efectivamente para mejorar la calidad de vida de todos los costarricenses, y preservar las oportunidades de desarrollo para las generaciones futuras. El Derecho Presupuestario, como disciplina jurídica, debe evolucionar constantemente para facilitar estos objetivos superiores del orden constitucional costarricense.
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Bienvenidos a la Biblioteca Jurídica del Bufete de Costa Rica. En este episodio ofrecemos un análisis jurídico sobre el Presupuesto de la República, el instrumento legal y financiero más relevante para la administración del Estado.
¿Cómo se aprueba el presupuesto?
¿Cuáles son los principios constitucionales que rigen el gasto público y los ingresos fiscales?
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Este derecho en profundidad explora la legislación actualizada y la jurisprudencia aplicable, esencial para comprender la estructura del Derecho Financiero costarricense.
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