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El principio de responsabilidad de la Administración Pública y de sus funcionarios constituye un pilar fundamental del ordenamiento jurídico costarricense. Este principio expresa que toda actuación del Poder Público conlleva deberes de rendición de cuentas y eventuales consecuencias jurídicas cuando causa un daño o se aparta de la legalidad. En otras palabras, en un Estado de Derecho ningún órgano del Estado ni servidor público está exento de responder por sus actos u omisiones en el ejercicio de la función pública.
En Costa Rica, la responsabilidad de la Administración y de los funcionarios públicos tiene bases constitucionales, legales y jurisprudenciales sólidas. La Constitución Política, la Ley General de la Administración Pública y otros cuerpos normativos han desarrollado este principio para garantizar que los derechos de los administrados estén protegidos frente a eventuales abusos, ilegalidades o negligencias de la función administrativa.
La importancia de este principio radica en que constituye una garantía fundamental para los ciudadanos, quienes encuentran en él un mecanismo de protección frente al ejercicio del poder público. Al mismo tiempo, representa un elemento esencial para la legitimidad del Estado, pues un gobierno que responde por sus actos genera mayor confianza en la ciudadanía. Este principio se manifiesta en múltiples dimensiones: desde la obligación del Estado de indemnizar los daños que cause, hasta la responsabilidad personal de los funcionarios que incurran en faltas en el ejercicio de sus cargos.
El desarrollo de este principio en Costa Rica ha sido progresivo y constante, respondiendo a las exigencias de una sociedad democrática que demanda transparencia, eficiencia y responsabilidad en la gestión pública. La evolución normativa y jurisprudencial ha ido configurando un sistema integral de responsabilidad que abarca tanto los aspectos patrimoniales como los disciplinarios, penales y políticos, creando así un entramado de controles que busca garantizar el buen funcionamiento de la Administración Pública.
El reconocimiento de la responsabilidad de la Administración y sus funcionarios ha sido el resultado de una evolución histórica, tanto a nivel comparado como en la realidad jurídica costarricense. Originalmente, bajo regímenes monárquicos o autoritarios prevalecía la doctrina de la «irresponsabilidad del Estado», resumida en la máxima «The King can do no wrong» (el Soberano no puede hacer mal). Durante el siglo XIX, muchos Estados –incluyendo los centroamericanos– heredaron esta concepción, según la cual el Estado no podía ser demandado sin su consentimiento y los funcionarios raramente enfrentaban consecuencias personales por actos de poder.
En Costa Rica, durante buena parte del siglo XIX, las personas afectadas por actuaciones estatales arbitrarias tenían vías muy limitadas para obtener reparación: a veces debían recurrir a peticiones graciables o a la intervención legislativa, más que a verdaderos procesos judiciales. Sin embargo, el surgimiento del Estado de Derecho y del Derecho Administrativo moderno trajo consigo un cambio paradigmático.
Esta transformación no fue inmediata ni uniforme. Durante las primeras décadas del siglo XX, Costa Rica comenzó a experimentar una transición gradual desde el modelo de irresponsabilidad estatal hacia uno de responsabilidad limitada. Influenciado por desarrollos en Europa, el ordenamiento costarricense empezó a admitir que la Administración Pública sí podía causar daños que debía indemnizar, aunque inicialmente esta responsabilidad se limitaba a casos muy específicos.
A inicios del siglo XX comenzó a reconocerse en Costa Rica la distinción entre los «actos de autoridad» y los «actos de gestión». Los actos de autoridad eran aquellos propios de la potestad pública, inicialmente considerados no justiciables, mientras que los actos de gestión eran actos del Estado de naturaleza privada o comercial, donde el Estado podía ser demandado como un particular.
Bajo esta distinción tradicional, el Estado costarricense podía ser civilmente responsable en ciertos casos de actuación como particular, pero permanecía inmune frente a muchas acciones realizadas en ejercicio de la autoridad pública. Esta dicotomía, aunque representaba un avance respecto a la irresponsabilidad absoluta, resultaba insuficiente para proteger adecuadamente los derechos de los administrados.
La evolución continuó con el reconocimiento progresivo de que incluso en el ejercicio de funciones públicas, el Estado podía incurrir en responsabilidad. Los tribunales comenzaron a aceptar demandas contra la Administración en casos de funcionamiento defectuoso de los servicios públicos, marcando un cambio significativo en la concepción de la responsabilidad estatal.
El desarrollo constitucional de 1949 marcó un antes y un después en la historia jurídica costarricense. La Constitución Política de ese año, vigente hasta la actualidad, fortaleció el principio de juridicidad y control judicial de la Administración. En particular, se creó la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 49 de la Constitución) como vía para que los ciudadanos impugnen actos administrativos ilegales y obtengan tutela judicial frente a la Administración.
Si bien la Constitución de 1949 no proclamó expresamente una regla general de responsabilidad patrimonial del Estado, sentó las bases institucionales para que esta prosperara. La nueva Carta Magna reafirmó principios fundamentales como la sujeción de los funcionarios a la ley, la supremacía del ordenamiento jurídico, y el derecho de los ciudadanos a obtener reparación por los daños sufridos. Estos principios constitucionales crearon el marco necesario para el desarrollo posterior de un sistema integral de responsabilidad administrativa.
La Constitución de 1949 también introdujo importantes garantías procesales y sustantivas que fortalecieron la posición del ciudadano frente al Estado. El reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva, la creación de mecanismos de control constitucional, y el establecimiento de principios como la igualdad ante la ley y la inviolabilidad de la propiedad, sentaron las bases para un sistema de responsabilidad más robusto y garantista.
Durante las décadas siguientes a la promulgación de la Constitución de 1949, la idea de responsabilidad estatal se fue afirmando en la legislación y la doctrina nacional. Sin embargo, fue hasta 1978 cuando se produjo el cambio más significativo con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), Ley N° 6227 de 2 de mayo de 1978.
Esta ley representó un hito fundamental en el desarrollo del principio de responsabilidad administrativa en Costa Rica. La LGAP dedicó un capítulo completo al régimen de responsabilidad de la Administración, estableciendo un sistema comprehensivo y moderno que superó definitivamente las concepciones restrictivas del pasado.
La LGAP abandonó la necesidad de probar la culpa personal del funcionario como requisito para la responsabilidad estatal y estableció, en términos claros, que la Administración «responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal…», con las únicas salvedades de caso fortuito o fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho determinante de un tercero.
Este cambio normativo representó la adopción definitiva del sistema de responsabilidad objetiva, alineando a Costa Rica con las tendencias más avanzadas del derecho administrativo comparado. La ley estableció que el elemento central para determinar la responsabilidad no era la culpa del agente, sino la existencia de un daño antijurídico causado por la Administración.
El final del siglo XX y el inicio del XXI trajeron nuevos desarrollos en materia de responsabilidad administrativa. La reforma constitucional del año 2000 al artículo 11 de la Constitución Política agregó un párrafo fundamental sobre evaluación de resultados y rendición de cuentas, estableciendo que la Administración Pública estaría sometida a un procedimiento de evaluación con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes.
Esta reforma constitucional representó un cambio de paradigma en la concepción de la responsabilidad administrativa. Ya no se trataba solo de responder por los daños causados o las infracciones cometidas, sino también de rendir cuentas por los resultados de la gestión. Esta nueva dimensión de la responsabilidad introdujo conceptos de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de los servicios públicos.
En paralelo, la responsabilidad individual de los funcionarios públicos también se fue definiendo con mayor claridad. Tradicionalmente, los funcionarios estaban sujetos a sanciones penales o disciplinarias solo en casos extremos, pero en la práctica cotidiana muchos actos irregulares quedaban impunes a nivel personal. Esta situación comenzó a cambiar con la adopción de nuevas leyes y el fortalecimiento de los mecanismos de control.
Un momento crucial en esta evolución fue la promulgación de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N° 8422 de 2004).
Esta ley representó un esfuerzo significativo por fortalecer los mecanismos de responsabilidad de los funcionarios públicos, estableciendo nuevos tipos penales, fortaleciendo los controles administrativos y creando la Procuraduría de la Ética Pública.
La Ley 8422 fijó deberes éticos claros para los funcionarios públicos, estableció un régimen de declaraciones juradas de bienes, reguló los conflictos de intereses, y fortaleció las sanciones administrativas por violaciones al deber de probidad. Esta normativa reforzó la idea de que el servicio público es una función bajo escrutinio constante y cuyo desempeño genera responsabilidad personal.
El impacto de esta ley se ha sentido en todos los niveles de la Administración Pública. Ha generado una mayor conciencia sobre la importancia de la transparencia y la rendición de cuentas, y ha proporcionado herramientas más efectivas para combatir la corrupción y promover la integridad en la función pública.
El principio de responsabilidad de la Administración y sus funcionarios encuentra arraigo expreso e implícito en la Constitución Política de Costa Rica de 1949. El artículo 11 de la Constitución Política es la piedra angular en esta materia, estableciendo los fundamentos básicos de la responsabilidad en la función pública.
En su párrafo primero, el artículo 11 establece que «los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad», concepto fundamental que implica que el poder ejercido por los funcionarios no les pertenece, sino que lo ejercen en nombre y representación del pueblo. Esta concepción es esencial para entender que el mal uso o abuso de esa autoridad delegada genera responsabilidad.
El artículo continúa estableciendo que los funcionarios están sujetos a la ley y al Derecho, y advierte que no pueden arrogarse facultades que la ley no les haya conferido. Esta limitación al poder discrecional de los funcionarios es fundamental para el principio de legalidad, que a su vez es presupuesto necesario de la responsabilidad: solo actuando dentro del marco legal pueden los funcionarios evitar incurrir en responsabilidad por sus actos.
Este mismo párrafo dispone que los funcionarios deben jurar obediencia a la Constitución y a las leyes, acto solemne que refuerza el compromiso personal del servidor público con el ordenamiento jurídico. El incumplimiento de este juramento puede tener consecuencias tanto en el plano ético como en el jurídico.
Finalmente, el párrafo primero del artículo 11 concluye afirmando que «la acción para exigir la responsabilidad penal de ellos por sus actos es pública». Esta última frase tiene una importancia capital, pues subraya que cualquier persona puede denunciar a un funcionario por la comisión de un delito en el ejercicio de su cargo, y que la persecución penal es de interés público, sin requerir autorización especial.
El segundo párrafo del artículo 11, incorporado mediante reforma constitucional del año 2000, introdujo un cambio paradigmático en la concepción de la responsabilidad administrativa. Este párrafo establece que «La Administración Pública, en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y de rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas».
Esta reforma constitucional amplió significativamente el concepto de responsabilidad en la función pública. Ya no se trata solo de responder por actos ilícitos o daños causados, sino también de rendir cuentas por la eficiencia y eficacia en la gestión. La introducción del concepto de «evaluación de resultados» implica que los funcionarios deben responder no solo por el cumplimiento formal de sus deberes, sino también por los resultados obtenidos en su gestión.
La reforma también enfatiza la «responsabilidad personal» de los funcionarios, reforzando la idea de que cada servidor público es individualmente responsable del cumplimiento de sus deberes. Esto complementa la responsabilidad institucional del Estado, creando un sistema dual donde tanto la institución como el funcionario deben responder por sus actuaciones.
El artículo 9 de la Constitución señala que «El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable». Aunque este artículo se refiere en términos generales al sistema de gobierno, la inclusión expresa del término «responsable» tiene implicaciones profundas para el principio que nos ocupa.
La caracterización del gobierno como «responsable» implica que el ejercicio del poder público conlleva necesariamente la obligación de responder por los actos realizados. Esta responsabilidad se manifiesta tanto en el plano político –ante el pueblo soberano– como en el plano jurídico –ante los tribunales y órganos de control–.
La responsabilidad gubernamental mencionada en el artículo 9 debe entenderse en sentido amplio, abarcando no solo la responsabilidad política de los gobernantes ante los electores, sino también la responsabilidad jurídica del Estado y sus funcionarios por los daños causados en el ejercicio de sus funciones. Esta interpretación sistemática refuerza la idea de que en Costa Rica no existe ejercicio del poder público sin responsabilidad.
El artículo 41 de la Constitución establece uno de los pilares fundamentales del sistema de responsabilidad: el derecho a la tutela judicial efectiva y a la reparación del daño. Este artículo reza: «Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparo para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes».
Este precepto constitucional consagra un derecho fundamental de toda persona a obtener reparación por los daños sufridos. Se trata de una garantía genérica pero de gran potencia, que asegura a cualquier perjudicado el acceso a la justicia para reclamar indemnización. La amplitud de los términos utilizados –»todos», «injurias o daños», «persona, propiedad o intereses morales»– demuestra la intención del constituyente de brindar una protección comprehensiva.
El artículo 41 no distingue entre daños causados por particulares o por el Estado, lo que permite interpretarlo como fundamento del derecho a obtener reparación también cuando el causante del daño es la Administración Pública. Esta interpretación ha sido fundamental para el desarrollo del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en Costa Rica.
La segunda parte del artículo, que garantiza justicia «pronta, cumplida, sin denegación», refuerza la efectividad del derecho a la reparación. No basta con reconocer formalmente el derecho; es necesario que existan mecanismos procesales eficaces para hacerlo valer, incluso contra el Estado.
El artículo 49 de la Constitución cumple una función instrumental pero esencial en el sistema de responsabilidad administrativa. Este artículo crea la jurisdicción contencioso-administrativa y le asigna la función de «garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda entidad de derecho público».
La existencia de una jurisdicción especializada para conocer de las controversias entre la Administración y los particulares es fundamental para hacer efectivo el principio de responsabilidad. Sin un fuero jurisdiccional competente e independiente, el reconocimiento teórico de la responsabilidad estatal quedaría sin vía de materialización.
El artículo 49 también establece que la ley protegerá «al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados». Esta garantía mínima implica que los tribunales contencioso-administrativos deben tutelar no solo los derechos subjetivos claramente establecidos, sino también los intereses legítimos que puedan verse afectados por la actuación administrativa.
La posibilidad misma de «demandar en estrados judiciales a los entes públicos» es un presupuesto esencial de la responsabilidad patrimonial del Estado. El artículo 49, junto con el 41 antes citado, cierra el círculo: no solo existe el derecho sustantivo a la reparación, sino también el mecanismo procesal para hacerlo valer.
El artículo 45 de la Constitución consagra la inviolabilidad de la propiedad privada y establece un principio fundamental: nadie puede ser privado de su propiedad sino por motivo de utilidad pública o interés social, legalmente comprobado, y previa indemnización conforme a la ley.
Aunque este precepto constitucional se refiere principalmente a la expropiación, contiene en esencia el principio de la indemnización por cargas públicas especiales. La obligación del Estado de indemnizar cuando priva a alguien de su propiedad por razones de interés público refleja un principio más amplio: cuando por razones legítimas una persona debe soportar un sacrificio particular en beneficio de la colectividad, el Estado debe compensarla.
Este principio ha sido extrapolado más allá de los casos de expropiación formal. Si incluso los daños o sacrificios causados lícitamente por el Estado deben ser indemnizados cuando recaen singularmente sobre alguien, con mayor razón los daños causados por actuaciones ilegítimas o anormales de la Administración deben repararse.
El artículo 45 incorpora así el principio de igualdad en las cargas públicas: nadie debe cargar con un perjuicio especial en beneficio de la colectividad sin compensación. Este principio subyace a la responsabilidad patrimonial del Estado tanto por actos lícitos como ilícitos.
El artículo 33 de la Constitución establece que «Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana». Este principio de igualdad tiene importantes implicaciones para el sistema de responsabilidad administrativa.
La igualdad ante la ley implica también igualdad ante las cargas públicas. Si la actuación administrativa impone a un ciudadano o grupo de ciudadanos una carga desproporcionada que no soportan los demás, se rompe el principio de igualdad. La responsabilidad patrimonial del Estado funciona como un mecanismo corrector de estas desigualdades, distribuyendo entre toda la colectividad (a través del erario público) el costo de los daños especiales sufridos por algunos.
Cualquier privilegio de inmunidad a favor del Estado para no indemnizar daños injustos rompería la igualdad, colocando a la víctima en desventaja respecto del resto de la colectividad. Por ello, el principio de igualdad fundamenta y refuerza el deber del Estado de reparar los daños antijurídicos que cause.
La Constitución dedica disposiciones específicas a la responsabilidad de quienes ejercen el Poder Ejecutivo. El artículo 148 establece que el Presidente de la República es responsable por el uso que haga de las atribuciones que la Constitución le confiere en forma exclusiva. Cuando los actos requieren refrenda ministerial, el Presidente y el Ministro respectivo son conjuntamente responsables.
Estas disposiciones establecen un sistema de responsabilidad solidaria entre el Presidente y sus Ministros para ciertos actos de gobierno. Este sistema busca evitar la dilución de responsabilidades y asegurar que siempre haya funcionarios identificables que respondan por las decisiones del Ejecutivo.
El artículo 149 desarrolla esta responsabilidad conjunta, aclarando las situaciones en que el Consejo de Gobierno asume responsabilidad colegiada. Estas normas constitucionales demuestran que incluso en las más altas esferas del poder ejecutivo rige el principio de responsabilidad por los actos realizados.
El principio de responsabilidad de la Administración Pública y sus funcionarios en Costa Rica posee una naturaleza jurídica dual y compleja, que refleja su importancia cardinal en el Derecho Público. Esta naturaleza se manifiesta en múltiples dimensiones que es necesario analizar para comprender cabalmente su alcance y efectos.
El principio de responsabilidad ha alcanzado en Costa Rica el estatus de principio general del Derecho Público con reconocimiento constitucional. Aunque su desarrollo detallado se encuentra en la legislación ordinaria y la jurisprudencia, sus raíces están firmemente ancladas en la Constitución Política, lo que le otorga la máxima jerarquía normativa.
Como principio general, la responsabilidad administrativa informa la interpretación y aplicación de todo el ordenamiento jurídico-administrativo. Esto significa que ante dudas interpretativas, las normas deben entenderse de manera congruente con la idea de que el Estado debe indemnizar los perjuicios que cause y que los funcionarios deben responder por sus faltas.
El carácter de principio general también implica que puede aplicarse incluso en ausencia de norma expresa. Si una situación específica no está regulada, pero implica un daño causado por la Administración o una falta de un funcionario, el principio general de responsabilidad proporciona la base jurídica para exigir la reparación o sanción correspondiente.
Además, este principio tiene naturaleza de orden público, lo que significa que es indisponible para las partes. Ni la Administración puede liberarse convencionalmente de su responsabilidad mediante cláusulas exonerativas, ni los funcionarios pueden sustraerse a la suya mediante acuerdos privados. Cualquier pacto en contrario sería nulo por contravenir el orden público constitucional.
Una característica distintiva del principio de responsabilidad en el sistema costarricense es su naturaleza bifronte, que abarca dos dimensiones complementarias pero distintas.
La dimensión objetiva se refiere a la responsabilidad de la Administración como institución. Esta responsabilidad es objetiva porque no depende de la identificación o culpabilidad de un funcionario específico; basta con que el daño sea imputable al funcionamiento del servicio público. La Administración responde como un todo orgánico por los daños que cause su actividad, independientemente de quién sea el agente concreto que los provocó.
La dimensión subjetiva atañe a la responsabilidad personal de los funcionarios públicos. Esta responsabilidad sí se basa en criterios subjetivos como la culpa o el dolo, y se hace efectiva a través de sanciones penales, disciplinarias o mediante la acción de repetición cuando el Estado ha tenido que indemnizar por hechos del funcionario.
Esta dualidad crea un sistema de responsabilidad completo y equilibrado. Por un lado, garantiza a los ciudadanos que siempre habrá un responsable solvente (el Estado) para reparar los daños sufridos. Por otro, asegura que los funcionarios que actuaron incorrectamente no queden impunes, debiendo asumir las consecuencias personales de sus actos.
El principio de responsabilidad cumple funciones diferentes según se aplique a la Administración o a los funcionarios. En cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado, el principio tiene un carácter eminentemente reparador o resarcitorio. Su finalidad principal no es castigar al Estado por su mal funcionamiento, sino asegurar que la víctima del daño obtenga una reparación integral.
Esta naturaleza reparadora se manifiesta en que la responsabilidad del Estado no requiere culpa y se centra en el daño sufrido por el particular. El objetivo es restablecer el equilibrio patrimonial roto por la actuación administrativa, devolviendo a la víctima a la situación en que se encontraría de no haber sufrido el daño.
En contraste, cuando se trata de la responsabilidad personal de los funcionarios, el principio adquiere también un carácter sancionatorio y preventivo. Las sanciones penales, disciplinarias o pecuniarias impuestas a los servidores públicos buscan no solo reparar el daño, sino también castigar la conducta indebida y disuadir futuras infracciones.
Esta doble naturaleza –reparadora para el Estado, sancionatoria para los funcionarios– refleja los diferentes objetivos que persigue el sistema de responsabilidad: proteger a los ciudadanos y promover la buena administración.
La consagración del principio de responsabilidad ha tenido profundas implicaciones en la forma como se organiza y funciona la Administración Pública costarricense. Las instituciones han debido adaptar sus estructuras y procedimientos para minimizar los riesgos de incurrir en responsabilidad y para gestionar adecuadamente los casos en que esta se materializa.
Una manifestación concreta es la creación de unidades especializadas en control interno y gestión de riesgos en las instituciones públicas. Estas unidades tienen como función identificar los procesos o actividades que pueden generar responsabilidad para la institución y establecer controles preventivos.
Otra implicación organizativa es el fortalecimiento de las asesorías jurídicas institucionales. Dado que cualquier actuación administrativa puede potencialmente generar responsabilidad, las instituciones requieren asesoría legal permanente para asegurar que sus actos se ajusten a derecho.
El principio de responsabilidad ha llevado a la Administración costarricense a desarrollar mecanismos de previsión financiera para hacer frente a eventuales condenas indemnizatorias. Muchas instituciones públicas han contratado pólizas de seguro para cubrir ciertos riesgos, especialmente en áreas de alta exposición como salud pública, transporte o seguridad.
Por ejemplo, la Caja Costarricense de Seguro Social mantiene seguros por responsabilidad civil derivada de la práctica médica. Las municipalidades contratan seguros para sus vehículos y equipos. Estos mecanismos buscan garantizar que la institución pueda cumplir con sus obligaciones indemnizatorias sin comprometer su funcionamiento ordinario.
Además, las instituciones deben prever en sus presupuestos partidas para el pago de indemnizaciones y para los gastos legales asociados a la defensa en procesos de responsabilidad. Esta previsión presupuestaria es una manifestación concreta de cómo el principio de responsabilidad impacta la gestión financiera del sector público.
El principio de responsabilidad ha incentivado el desarrollo de procedimientos administrativos más rigurosos y garantistas. Sabiendo que los vicios procedimentales pueden generar responsabilidad, las instituciones han mejorado sus procedimientos para asegurar el respeto al debido proceso y los derechos de los administrados.
Esto incluye la implementación de sistemas de notificación más confiables, la documentación exhaustiva de las actuaciones administrativas, la motivación detallada de los actos administrativos, y el establecimiento de controles de calidad en la prestación de servicios públicos.
La cultura de la prevención se ha instalado progresivamente en la Administración Pública, con funcionarios más conscientes de que sus actuaciones pueden generar responsabilidad para la institución y para ellos mismos.
El principio de responsabilidad no opera de manera aislada, sino que se integra sistemáticamente con otros principios fundamentales del Derecho Administrativo. Su relación con el principio de legalidad es especialmente estrecha: la responsabilidad surge precisamente cuando se viola la legalidad o cuando, aun actuando legalmente, se causa un daño especial que debe ser compensado.
El principio de responsabilidad también se vincula estrechamente con el principio de buena fe y confianza legítima. Cuando la Administración genera expectativas legítimas en los ciudadanos y luego las defrauda, puede surgir responsabilidad patrimonial. Esto obliga a la Administración a ser coherente y predecible en sus actuaciones.
La relación con el principio de eficiencia y eficacia administrativa es igualmente importante. La reforma constitucional del año 2000 estableció la evaluación de resultados como parte del sistema de responsabilidad, vinculando así la responsabilidad no solo con la legalidad sino también con la eficiencia en la gestión pública.
El principio de responsabilidad tiene una proyección temporal que trasciende el momento específico del daño o la infracción. Incluye aspectos preventivos (obligación de organizar los servicios para minimizar riesgos), concomitantes (deber de actuar diligentemente) y posteriores (obligación de reparar los daños causados).
Esta proyección temporal se manifiesta también en los plazos de prescripción. Mientras que en el derecho privado los plazos de prescripción pueden ser relativamente cortos, en materia de responsabilidad administrativa existen consideraciones especiales que buscan equilibrar la seguridad jurídica con la protección de los derechos de los administrados.
El carácter permanente del principio significa que no está sujeto a vaivenes políticos o cambios de gobierno. Es un elemento estructural del Estado de Derecho que permanece constante, aunque su aplicación práctica pueda evolucionar con los cambios sociales y jurídicos.
La responsabilidad patrimonial del Estado constituye uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho en Costa Rica. Esta responsabilidad se caracteriza por ser objetiva, directa y amplia, configurando un sistema que brinda amplias garantías a los ciudadanos frente a los daños que puedan sufrir por la actividad administrativa.
El artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública establece el principio rector en esta materia al disponer que la Administración responde por «todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal», con las únicas excepciones de fuerza mayor, culpa exclusiva de la víctima o hecho determinante de un tercero.
Esta formulación consagra definitivamente el carácter objetivo de la responsabilidad estatal. La objetividad significa que para que surja la obligación de indemnizar no es necesario demostrar culpa o negligencia por parte de la Administración o sus funcionarios. El elemento central es la existencia de un daño antijurídico, entendiendo por tal aquel que el particular no tiene el deber jurídico de soportar.
La adopción del sistema objetivo representa un cambio fundamental respecto a los sistemas tradicionales de responsabilidad. Mientras en el derecho civil la regla general es que la responsabilidad surge de la culpa, en el derecho administrativo costarricense la responsabilidad surge del daño, independientemente de la diligencia o negligencia con que haya actuado la Administración.
Esta objetivación de la responsabilidad responde a varios fundamentos. Primero, la dificultad práctica que enfrentaría un ciudadano común para probar la culpa de una organización compleja como el Estado. Segundo, la idea de que quien crea un riesgo (la Administración con su actividad) debe responder por los daños que ese riesgo ocasione. Tercero, el principio de igualdad ante las cargas públicas, que impide que unos pocos soporten los costos de una actividad que beneficia a todos.
El elemento central del sistema de responsabilidad objetiva es el daño antijurídico. No todo daño genera responsabilidad para el Estado; solo aquellos que el particular no está obligado a soportar según el ordenamiento jurídico.
La antijuridicidad del daño no se refiere necesariamente a la ilegalidad de la conducta administrativa que lo causó. Un daño puede ser antijurídico aunque provenga de una actuación perfectamente legal de la Administración. Lo determinante es si existe o no un título jurídico que obligue al particular a soportar ese daño específico.
Por ejemplo, las molestias normales derivadas de una obra pública (ruido moderado, polvo, restricciones temporales de circulación) son daños que los ciudadanos tienen el deber de tolerar como parte de la vida en sociedad. Pero si esas molestias exceden lo razonable y causan un perjuicio especial a algunos vecinos (por ejemplo, la imposibilidad total de acceder a un comercio durante meses), el daño se vuelve antijurídico y debe ser indemnizado.
La determinación de la antijuridicidad del daño requiere un análisis caso por caso, considerando factores como la intensidad del daño, su carácter especial o general, la existencia de normas que impongan el deber de soportarlo, y los principios generales del ordenamiento jurídico.
El funcionamiento ilícito o anormal de la Administración abarca una amplia gama de situaciones en las que el servicio público no opera conforme a los estándares jurídicos o de calidad esperables. Esta categoría incluye tanto las violaciones claras de la legalidad como las deficiencias en la prestación de los servicios.
Dentro del funcionamiento ilícito se encuentran todos los casos en que la Administración actúa contra derecho: actos administrativos ilegales, violación de procedimientos, exceso o desviación de poder, violación de derechos fundamentales, entre otros. En estos casos, la ilicitud de la actuación administrativa hace que cualquier daño derivado de ella sea, por definición, antijurídico.
El funcionamiento anormal, por su parte, se refiere a las deficiencias en la prestación del servicio que, sin llegar necesariamente a constituir una ilegalidad, representan un apartamiento de los estándares normales de funcionamiento. Incluye situaciones como:
Retardos injustificados en la resolución de gestiones o en la prestación de servicios. Por ejemplo, si una institución tarda meses en resolver un permiso que debería otorgarse en días, causando perjuicios al solicitante.
Errores administrativos que, aunque no constituyan ilegalidades graves, causen daños a los particulares. Un error en el registro de una propiedad, en la liquidación de un impuesto, o en la transcripción de datos puede generar perjuicios indemnizables.
Deficiencias en el mantenimiento de bienes o servicios públicos. El mal estado de una carretera por falta de mantenimiento, el colapso de una estructura pública por negligencia en su conservación, o el mal funcionamiento de un servicio esencial por falta de previsión, son ejemplos de funcionamiento anormal.
Falta de coordinación entre dependencias administrativas que cause perjuicios a los particulares. Cuando diferentes oficinas públicas dan información contradictoria o exigen requisitos incompatibles, generando gastos y perjuicios al ciudadano.
La responsabilidad por funcionamiento lícito o normal representa una de las manifestaciones más avanzadas del sistema de responsabilidad objetiva. Reconoce que incluso cuando la Administración actúa perfectamente dentro de la legalidad y con la diligencia debida, puede causar daños que, por su carácter especial y grave, deben ser indemnizados.
El fundamento de esta responsabilidad no está en ningún reproche a la conducta administrativa, sino en consideraciones de justicia distributiva y equidad. Si la actividad administrativa, aunque lícita y necesaria, impone a algunos ciudadanos sacrificios especiales en beneficio de la colectividad, es justo que la colectividad (a través del Estado) compense esos sacrificios.
Los requisitos para que proceda la indemnización por acto lícito son más estrictos que en el caso del funcionamiento ilícito. Se requiere:
Especialidad del daño: El perjuicio debe afectar a una persona o grupo determinado de manera particular, no a la generalidad. Si todos los ciudadanos sufren por igual las consecuencias de una medida administrativa, no hay daño especial indemnizable.
Anormalidad o gravedad del daño: El perjuicio debe exceder las cargas normales de la vida en sociedad. Debe ser un daño de cierta entidad, que supere los inconvenientes ordinarios que todos debemos tolerar.
Relación directa entre la actividad administrativa y el daño: Debe existir un nexo causal claro e inmediato entre la actuación lícita del Estado y el perjuicio sufrido.
Ejemplos típicos de responsabilidad por acto lícito incluyen:
La expropiación forzosa, donde el Estado priva legítimamente a un particular de su propiedad pero debe indemnizarlo integralmente.
Los daños derivados de obras públicas legítimas. Si la construcción de una carretera, aunque sea legal y beneficiosa para la comunidad, causa la ruina de un negocio particular por desviar el tráfico, puede generar derecho a indemnización.
Las limitaciones administrativas que, aunque legales, impongan restricciones tan severas al derecho de propiedad que equivalgan a una privación del mismo.
Los daños causados por el establecimiento legal de servicios públicos que generen molestias excepcionales a los vecinos (una planta de tratamiento de aguas, un centro de salud con servicios de emergencia que genera ruido nocturno constante).
El daño es el presupuesto fundamental de la responsabilidad patrimonial. Sin daño no hay responsabilidad, por más ilegal o anormal que haya sido la actuación administrativa. El daño debe reunir ciertas características para ser indemnizable:
Certeza: El daño debe ser real y efectivo, no meramente hipotético o eventual. Debe haberse producido efectivamente o ser de producción segura en el futuro (daño futuro cierto). Los daños meramente posibles o especulativos no son indemnizables.
Evaluabilidad económica: Aunque el daño puede ser material o moral, debe ser susceptible de valoración económica para poder traducirse en una indemnización. Esto no significa que solo los daños patrimoniales directos sean indemnizables; los daños morales también lo son, pero deben poder cuantificarse en términos monetarios.
Individualización: El daño debe poder atribuirse a persona o personas determinadas. Los perjuicios difusos que afectan a la colectividad en general no dan lugar a indemnizaciones individuales.
El sistema costarricense reconoce la indemnizabilidad de diferentes tipos de daños:
Daño emergente: Es la pérdida o menoscabo efectivamente sufrido en el patrimonio. Incluye tanto la destrucción o deterioro de bienes como los gastos en que se ha incurrido como consecuencia del hecho dañoso.
Lucro cesante: Son las ganancias que se han dejado de obtener como consecuencia del daño. Para ser indemnizable, el lucro cesante debe ser razonablemente probable, no una mera expectativa sin fundamento.
Daño moral: Es el sufrimiento, dolor, aflicción o pérdida de tranquilidad causados por el hecho dañoso. El sistema costarricense reconoce ampliamente la indemnizabilidad del daño moral, tanto el derivado de daños físicos como el puro (sin lesión física).
Daño a la persona: Incluye las lesiones físicas y psíquicas, con todas sus consecuencias (gastos médicos, incapacidad temporal o permanente, sufrimiento, pérdida de oportunidades vitales).
La imputación del hecho dañoso a la Administración es un elemento esencial para que surja la responsabilidad. Esta imputación opera según criterios objetivos y amplios, acordes con el carácter objetivo de la responsabilidad.
No es necesario identificar al funcionario concreto que causó el daño. Basta con establecer que el hecho dañoso proviene del ámbito de actividad de la Administración. Esta imputación puede darse por:
Acción directa: Cuando órganos o funcionarios de la Administración, en ejercicio de sus funciones, realizan actos que causan daños. Incluye tanto actos jurídicos (resoluciones, reglamentos) como actuaciones materiales (construcción de obras, prestación de servicios).
Omisión: Cuando la Administración, teniendo el deber jurídico de actuar, no lo hace y esa inacción causa daños. Las omisiones pueden ser totales (no hacer nada) o parciales (actuar de manera insuficiente o tardía).
Funcionamiento de servicios públicos: Cuando el daño deriva del funcionamiento (normal o anormal) de un servicio público, aunque no pueda identificarse una acción u omisión específica.
Actividades de concesionarios o contratistas: En ciertos casos, la Administración puede ser responsable por daños causados por particulares que actúan por cuenta de ella o prestan servicios públicos en su nombre.
La imputación debe analizarse con un criterio funcional: lo relevante no es el estatus formal del causante del daño, sino si actuaba en el ámbito del servicio público. Un funcionario que causa daños actuando completamente al margen de sus funciones no compromete la responsabilidad del Estado, pero sí lo hace cuando existe alguna conexión con el servicio, aunque se haya excedido en sus atribuciones.
El nexo causal entre el hecho administrativo y el daño es indispensable para que surja la responsabilidad. No basta con que exista un daño y una actuación administrativa; debe demostrarse que el primero es consecuencia de la segunda.
En el sistema costarricense se aplica generalmente la teoría de la causalidad adecuada, según la cual existe nexo causal cuando, conforme a la experiencia general, la acción u omisión administrativa era idónea para producir el daño. No se requiere que sea la única causa, pero sí que sea una causa determinante del resultado.
La causalidad puede ser:
Directa: Cuando el daño es consecuencia inmediata de la actuación administrativa, sin intermediación de otros factores relevantes.
Indirecta: Cuando entre la actuación administrativa y el daño median otros acontecimientos, pero manteniéndose el nexo causal si estos eran previsibles o consecuencia normal de la actuación inicial.
La determinación del nexo causal puede complicarse en situaciones de:
Concurrencia de causas: Cuando el daño resulta de la combinación de la actuación administrativa con otros factores (conducta de la víctima, hechos de terceros, fenómenos naturales). En estos casos debe determinarse la relevancia causal de cada factor.
Causalidad acumulativa: Cuando varias actuaciones administrativas, cada una insuficiente por sí sola, se combinan para producir el daño.
Causalidad en omisiones: Especialmente compleja, requiere establecer que de haber actuado la Administración el daño no se habría producido o habría sido menor.
La fuerza mayor constituye la primera causal de exoneración de responsabilidad establecida en el artículo 190 de la LGAP. Se entiende por fuerza mayor el acontecimiento imprevisible e irresistible que, siendo ajeno a la voluntad de la Administración, hace imposible el cumplimiento de sus obligaciones o causa daños inevitables.
Los requisitos para que opere esta eximente son:
Imprevisibilidad: El evento no podía ser razonablemente previsto al momento de organizar el servicio o realizar la actuación administrativa. No basta con que sea poco probable; debe ser realmente imprevisible según los conocimientos y experiencia disponibles.
Irresistibilidad: Aun previendo el evento, no habría sido posible evitar sus consecuencias dañosas con los medios normalmente disponibles. La Administración debe demostrar que empleó la diligencia debida pero el evento superó toda posibilidad razonable de control.
Exterioridad: El evento debe ser ajeno al funcionamiento del servicio público. Los fallos internos, aunque sean excepcionales, no constituyen fuerza mayor.
Ejemplos típicos incluyen terremotos, huracanes, inundaciones extraordinarias, guerras o conmociones sociales graves. Sin embargo, no todo fenómeno natural constituye automáticamente fuerza mayor; debe analizarse si era previsible y si la Administración tomó las precauciones razonables.
La jurisprudencia ha sido estricta en la aplicación de esta eximente, especialmente cuando la Administración tiene deberes de previsión y prevención. Por ejemplo, las lluvias intensas en época lluviosa no constituyen fuerza mayor si la Administración debió prever y mantener los sistemas de drenaje adecuados.
La culpa exclusiva de la víctima exonera totalmente a la Administración de responsabilidad. Cuando el daño es consecuencia únicamente de la conducta imprudente o negligente del afectado, no existe el deber de indemnizar.
Los requisitos para esta eximente son:
Conducta culposa de la víctima: Debe tratarse de una actuación negligente, imprudente o que viole deberes de cuidado. No se requiere intención de causarse daño, pero sí falta de diligencia.
Exclusividad: La culpa de la víctima debe ser la única causa del daño. Si hay concurrencia con fallas del servicio público, no opera la exoneración total.
Nexo causal: Debe existir relación directa entre la conducta de la víctima y el daño sufrido.
Situaciones típicas incluyen: ignorar señalizaciones de peligro claras y suficientes, utilizar servicios o instalaciones públicas de manera indebida, no tomar precauciones elementales, o provocar deliberadamente situaciones de riesgo.
Cuando la culpa de la víctima concurre con fallas de la Administración, no hay exoneración total sino reducción proporcional de la indemnización. Los tribunales aplican criterios de causalidad y equidad para distribuir la responsabilidad según el grado de contribución de cada parte al daño.
El hecho determinante de un tercero puede exonerar de responsabilidad a la Administración cuando es la causa exclusiva del daño. Se requiere:
Que el tercero sea completamente ajeno a la Administración: No puede tratarse de funcionarios, contratistas o personas por las que la Administración deba responder.
Que su actuación sea la causa determinante del daño: Si solo contribuye al daño sin ser su causa exclusiva, puede haber responsabilidad compartida pero no exoneración total.
Que la actuación del tercero no sea consecuencia de fallas en los deberes de vigilancia o control de la Administración.
Ejemplos incluyen: actos vandálicos o delictivos de particulares que dañan bienes públicos causando perjuicios a usuarios, accidentes causados por conductores particulares en vías públicas sin que medie deficiencia en la vía, o daños causados por contratistas independientes sin relación con instrucciones o supervisión administrativa.
El sistema costarricense consagra el principio de reparación integral del daño. Esto significa que la indemnización debe cubrir todo el perjuicio efectivamente sufrido por la víctima, sin que esta resulte empobrecida ni enriquecida por el hecho dañoso.
La integralidad de la reparación abarca:
Restitución al estado anterior: Cuando es posible, la reparación debe consistir en volver las cosas al estado que tenían antes del daño. Esto puede implicar la reconstrucción de lo destruido, la anulación de actos lesivos, o la rectificación de situaciones jurídicas.
Compensación económica: Cuando la restitución no es posible o es insuficiente, procede la indemnización dineraria que cubra todos los aspectos del daño.
Medidas complementarias: En ciertos casos, la reparación integral puede requerir medidas adicionales como disculpas públicas, publicación de rectificaciones, o garantías de no repetición.
El principio de integralidad impide tanto las limitaciones arbitrarias a la indemnización como los enriquecimientos injustificados. La víctima debe quedar en la situación más próxima posible a la que tendría de no haber ocurrido el daño, pero no en una situación mejor.
La indemnización integral incluye diversos componentes según la naturaleza del daño:
Daños materiales directos: El valor de los bienes destruidos o deteriorados, los gastos de reparación o reposición, y cualquier otro desembolso directamente relacionado con el daño.
Gastos consecuenciales: Gastos médicos, de transporte, legales, o cualquier otro en que haya incurrido la víctima como consecuencia del daño.
Pérdida de ingresos: Tanto los ingresos efectivamente perdidos como los que razonablemente se habrían obtenido de no mediar el daño.
Daño moral: La compensación por sufrimiento, dolor, aflicción psicológica, pérdida de reputación o de oportunidades vitales. La cuantificación del daño moral es necesariamente aproximativa y debe considerar factores como la intensidad del sufrimiento, su duración, y las circunstancias personales de la víctima.
Daño emergente futuro: Gastos futuros ciertos derivados del daño, como tratamientos médicos continuados o adaptaciones necesarias por discapacidad.
Intereses: La indemnización devenga intereses desde que se produce el daño, para compensar la pérdida del valor del dinero en el tiempo.
Las indemnizaciones deben actualizarse para mantener su valor real. Esto es especialmente importante en contextos inflacionarios o cuando transcurre tiempo considerable entre el daño y el pago efectivo.
Los mecanismos de actualización incluyen:
Indexación: Ajuste según índices oficiales de precios para mantener el poder adquisitivo de la indemnización.
Intereses moratorios: Cuando la Administración demora el pago de la indemnización reconocida, debe pagar intereses adicionales.
Revisión de indemnizaciones periódicas: En casos de daños continuados o pensiones por incapacidad, las prestaciones deben revisarse periódicamente.
El sistema de responsabilidad patrimonial abarca a toda la Administración Pública en sentido amplio. Esto incluye no solo a la Administración Central, sino a toda entidad que ejerza función administrativa, independientemente de su forma jurídica o ubicación orgánica.
Están comprendidos:
El Poder Ejecutivo en todas sus dependencias: Presidencia, ministerios, órganos desconcentrados.
Instituciones autónomas: Aunque gozan de independencia administrativa, están plenamente sujetas al régimen de responsabilidad. Incluye instituciones de seguridad social, empresas públicas, universidades estatales, entre otras.
Municipalidades: Como gobiernos locales, responden por los daños causados en el ejercicio de sus competencias.
Otros Poderes del Estado en función administrativa: Cuando el Poder Judicial o Legislativo realizan actos de administración (no jurisdiccionales o legislativos), también pueden generar responsabilidad patrimonial.
Entes públicos no estatales: Ciertas entidades que, sin ser estrictamente estatales, ejercen funciones públicas, como colegios profesionales en el ejercicio de potestades públicas.
Cuando el daño es causado por la actuación conjunta de varias administraciones públicas, surge la cuestión de cómo distribuir la responsabilidad. El sistema costarricense favorece la protección del ciudadano estableciendo:
Responsabilidad solidaria frente a la víctima: El afectado puede demandar a cualquiera de las administraciones involucradas por el total del daño, sin tener que distribuir su reclamación.
Distribución interna posterior: Las administraciones demandadas pueden posteriormente ejercer acciones entre sí para distribuir la carga indemnizatoria según su grado de participación.
Litisconsorcio pasivo necesario: En ciertos casos, cuando la participación de varias administraciones es inescindible, puede ser necesario demandarlas conjuntamente.
Esta solución protege al ciudadano de las complejidades de la organización administrativa y le asegura un deudor solvente, mientras permite que internamente las administraciones ajusten cuentas según su responsabilidad real.
Aunque no siempre es obligatoria, existe la posibilidad de reclamar en vía administrativa antes de acudir a los tribunales. Esta vía previa puede ser conveniente por varias razones:
Economía procesal: Evita los costos y demoras de un proceso judicial si la Administración reconoce su responsabilidad.
Posibilidad de transacción: Permite llegar a acuerdos sobre el monto y forma de pago de la indemnización.
Agotamiento de la vía administrativa: En algunos casos puede ser requisito para la admisibilidad de la demanda judicial.
El procedimiento administrativo debe respetar las garantías del debido proceso: audiencia al interesado, posibilidad de aportar pruebas, resolución motivada, y recursos administrativos. La Administración no puede dilatar indefinidamente la resolución; el silencio administrativo generalmente se interpreta como denegación que habilita la vía judicial.
La vía natural para reclamar indemnizaciones por responsabilidad patrimonial es el proceso contencioso-administrativo, regulado por el Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley N° 8508).
Características principales del proceso:
Competencia: Los Juzgados y Tribunal Contencioso-Administrativo son competentes según la cuantía y materia.
Legitimación activa: Cualquier persona que haya sufrido un daño puede demandar, incluyendo personas físicas, jurídicas, y en ciertos casos grupos o colectivos.
Legitimación pasiva: Debe demandarse a la Administración responsable, identificada como persona jurídica, no a los funcionarios individualmente.
Pretensiones acumulables: Puede pedirse la anulación del acto lesivo junto con la indemnización de daños, o solo esta última si el daño proviene de actuación material o inactividad.
Medidas cautelares: El juez puede ordenar medidas para asegurar la efectividad de la eventual sentencia.
Prueba: Amplia libertad probatoria, con inversión de la carga en ciertos aspectos (la Administración debe probar las eximentes que alegue).
Sentencia: Debe pronunciarse sobre todos los elementos del daño probados y fijar el monto de la indemnización o los criterios para determinarlo.
Una vez firme la sentencia que condena a la Administración al pago de indemnización, surge la cuestión de su ejecución efectiva. El sistema costarricense establece:
Carácter ejecutivo: La sentencia firme constituye título ejecutivo contra la Administración.
Inembargabilidad limitada: Aunque los bienes públicos esenciales son inembargables, existen mecanismos para asegurar el cumplimiento.
Presupuestación obligatoria: La Administración debe incluir en su presupuesto las partidas necesarias para cumplir sentencias condenatorias.
Responsabilidad por incumplimiento: Los funcionarios que obstaculicen el cumplimiento pueden incurrir en responsabilidad penal y disciplinaria.
Intereses moratorios: La demora en el pago genera intereses adicionales.
La acción de repetición es el mecanismo que permite a la Administración recuperar del funcionario culpable las sumas pagadas en concepto de indemnización. Su fundamento es múltiple:
Justicia: No es equitativo que el erario público, y en última instancia los contribuyentes, soporten el costo de las actuaciones dolosas o gravemente culposas de funcionarios individuales.
Prevención: La posibilidad de repetición incentiva a los funcionarios a actuar con diligencia para evitar consecuencias patrimoniales personales.
Responsabilidad personal: Concreta el principio constitucional de responsabilidad personal de los funcionarios por sus actos.
La acción de repetición tiene naturaleza administrativa en su fase inicial, aunque puede derivar en un proceso judicial si el funcionario no acepta la responsabilidad o no paga voluntariamente.
Para que proceda la acción de repetición deben cumplirse varios requisitos:
Pago previo de indemnización: La Administración debe haber pagado efectivamente una indemnización a un tercero.
Sentencia o resolución firme: Debe existir un título que establezca la obligación de indemnizar, normalmente una sentencia judicial.
Dolo o culpa grave del funcionario: No procede por errores excusables o negligencias leves. La culpa grave se evalúa según estándares profesionales y las circunstancias del caso.
Relación causal: La actuación del funcionario debe ser causa determinante del daño indemnizado.
El procedimiento incluye:
Investigación preliminar: Para determinar si existen elementos que justifiquen la repetición.
Procedimiento administrativo: Con plenas garantías para el funcionario (notificación, audiencia, prueba, defensa).
Resolución motivada: Que determine la existencia de responsabilidad y el monto a repetir.
Vía judicial subsidiaria: Si el funcionario no paga voluntariamente, la Administración debe demandar judicialmente.
La acción de repetición está sujeta a importantes límites:
Prescripción: Plazo breve (un año desde la firmeza de la sentencia) para ejercer la acción.
Proporcionalidad: El monto a repetir no puede exceder lo efectivamente pagado y debe considerar el grado de culpabilidad.
Capacidad económica: Aunque no exime de responsabilidad, puede considerarse para establecer formas de pago.
Non bis in idem: Si el funcionario ya fue sancionado penalmente con multa por los mismos hechos, debe considerarse para evitar doble sanción patrimonial.
Garantías procesales: Todo el procedimiento debe respetar el debido proceso y los derechos del funcionario.
La responsabilidad individual de los funcionarios públicos constituye el complemento necesario de la responsabilidad institucional del Estado. Mientras la responsabilidad patrimonial del Estado garantiza la reparación de los daños causados a los ciudadanos, la responsabilidad personal de los funcionarios asegura que quienes ejercen la función pública lo hagan con diligencia, honestidad y apego a la legalidad.
El ordenamiento jurídico costarricense ha adoptado un sistema de responsabilidad civil indirecta para los funcionarios públicos. Esto significa que cuando un funcionario, en el ejercicio de sus funciones, causa un daño a un particular, la víctima no demanda directamente al funcionario sino a la Administración para la cual este trabaja.
Este sistema responde a varias razones de orden práctico y jurídico:
Garantía de solvencia: El Estado tiene mayor capacidad económica que los funcionarios individuales para responder por los daños causados, lo que asegura a la víctima una reparación efectiva.
Simplificación procesal: Evita al ciudadano la carga de identificar al funcionario específico responsable dentro de la compleja estructura administrativa.
Teoría del órgano: Los funcionarios actúan como órganos de la Administración; sus actos son imputables a esta, no a ellos personalmente mientras actúen dentro del ámbito de sus funciones.
Continuidad del servicio: Protege a los funcionarios de demandas que podrían paralizar o entorpecer el normal funcionamiento de los servicios públicos.
Sin embargo, esta protección no significa impunidad. El sistema contempla mecanismos para que el funcionario asuma las consecuencias patrimoniales de sus actos cuando ha mediado dolo o culpa grave.
La verdadera responsabilidad civil del funcionario se manifiesta a través de la acción de repetición o regreso. Una vez que la Administración ha indemnizado al particular damnificado, puede y debe (cuando concurren los requisitos legales) dirigirse contra el funcionario para recuperar lo pagado.
Los artículos 199 y siguientes de la LGAP regulan detalladamente esta acción, estableciendo:
Carácter obligatorio: La Administración no tiene discrecionalidad; debe ejercer la acción cuando se dan los presupuestos legales. La omisión en ejercerla puede generar responsabilidad para los funcionarios que debieron promoverla.
Requisitos de procedencia: Solo procede cuando ha mediado dolo o culpa grave del funcionario. La simple negligencia o los errores excusables no dan lugar a repetición.
Procedimiento garantista: Debe seguirse un procedimiento administrativo que respete el debido proceso, permitiendo al funcionario defenderse y aportar pruebas.
Proporcionalidad: La suma a repetir debe guardar relación con el grado de culpabilidad y puede ser inferior al total pagado si concurrieron otras causas.
Esta acción de repetición cumple varias funciones:
Función resarcitoria: Permite al Estado recuperar los fondos públicos indebidamente erogados por culpa de un funcionario.
Función preventiva: La amenaza de tener que responder patrimonialmente incentiva a los funcionarios a actuar con diligencia.
Función moralizadora: Envía el mensaje de que el ejercicio negligente o doloso de la función pública tiene consecuencias personales.
Excepcionalmente, puede haber responsabilidad civil directa del funcionario frente al particular cuando:
Actuación completamente ajena al servicio: Si el funcionario actúa en un ámbito totalmente desvinculado de sus funciones, no hay razón para que responda la Administración.
Delitos dolosos personales: Cuando el funcionario comete dolosamente un delito aprovechando su cargo pero para beneficio exclusivamente personal.
Renuncia de la víctima a demandar al Estado: El particular puede optar por demandar directamente al funcionario, aunque esto es poco frecuente por las desventajas que implica.
En estos casos excepcionales, se aplican las reglas generales de responsabilidad civil del Código Civil, con las adaptaciones necesarias.
La responsabilidad penal de los funcionarios públicos está ampliamente desarrollada en el ordenamiento costarricense. El Código Penal dedica todo un título a los «Delitos contra los Deberes de la Función Pública», estableciendo figuras específicas que buscan proteger la probidad, eficiencia y legalidad en el ejercicio de los cargos públicos.
Los principales delitos funcionariales incluyen:
El peculado es quizás el más grave de los delitos funcionariales. Consiste en la apropiación, uso indebido o sustracción de bienes o fondos públicos por parte del funcionario que los tiene bajo su custodia o administración. El Código Penal distingue varias modalidades:
Peculado propio: Cuando el funcionario se apropia de los bienes públicos.
Peculado de uso: Cuando utiliza bienes públicos para fines privados.
Peculado culposo: Cuando por negligencia grave permite que otro se apropie de bienes públicos.
La malversación de fondos es otro delito patrimonial que consiste en dar a los caudales públicos un destino diferente al legalmente previsto, aunque sea para otro fin público.
El cohecho (soborno) se presenta en varias modalidades:
Cohecho propio: Cuando el funcionario recibe o acepta dádivas para hacer o dejar de hacer algo relativo a sus funciones.
Cohecho impropio: Cuando recibe beneficios por un acto ya cumplido o que debe realizar de todos modos.
Cohecho agravado: Cuando el acto a realizar u omitir constituye delito.
La concusión ocurre cuando el funcionario, abusando de su cargo, induce a alguien a dar o prometer indebidamente beneficios.
El tráfico de influencias se configura cuando el funcionario usa su posición para influir en otro servidor público.
El prevaricato es el delito que cometen jueces y funcionarios cuasi-jurisdiccionales al dictar resoluciones contrarias a derecho a sabiendas. También existe el prevaricato administrativo para funcionarios que emiten dictámenes o resoluciones manifiestamente ilegales.
El abuso de autoridad abarca diversas conductas donde el funcionario excede sus atribuciones legales causando perjuicio a particulares o a la Administración.
La Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito (Ley 8422) introdujo nuevos tipos penales:
Enriquecimiento ilícito: Incremento patrimonial injustificado durante el ejercicio del cargo.
Falsedad en la declaración jurada de bienes: Delito específico para quienes ocultan o falsean información en sus declaraciones patrimoniales.
Receptación y legitimación de bienes producto de delitos funcionariales.
Soborno transnacional: Adaptación a compromisos internacionales anticorrupción.
El artículo 11 constitucional establece que la acción para perseguir penalmente a los funcionarios es pública. Esto tiene importantes consecuencias:
Cualquier ciudadano puede denunciar: No se requiere ser víctima directa ni tener interés particular.
Obligación de denunciar: Ciertos funcionarios tienen el deber legal de denunciar delitos que conozcan en el ejercicio de sus funciones.
Ministerio Público como titular de la acción: La Fiscalía tiene el monopolio de la acción penal pública y debe investigar toda noticia de delito funcionarial.
Sin necesidad de antejuicio para la mayoría: Salvo altos funcionarios con fuero, no se requiere autorización previa para procesar penalmente a servidores públicos.
El procesamiento penal de funcionarios presenta algunas características especiales:
Ciertos funcionarios de alto rango gozan de inmunidad procesal relativa:
Inmunidad parlamentaria: Los diputados no pueden ser procesados sin que la Asamblea levante su inmunidad.
Antejuicio para supremos poderes: Presidente, Vicepresidentes, Ministros, Magistrados y otros altos funcionarios requieren que la Asamblea declare «ha lugar a formación de causa».
Procedimiento especial: Una vez levantado el fuero, son juzgados por tribunales especiales (generalmente la Sala Tercera en única instancia).
Durante el proceso penal pueden adoptarse medidas como:
Suspensión del cargo: Para evitar entorpecimiento de la investigación o reiteración delictiva.
Impedimento de salida del país: En casos graves con riesgo de fuga.
Embargo preventivo: Para asegurar las responsabilidades civiles derivadas del delito.
Además de las penas principales (prisión, multa), la condena penal conlleva:
Inhabilitación para ejercer cargos públicos: Puede ser temporal o permanente según la gravedad.
Pérdida de beneficios laborales: Antigüedad, pensión, indemnizaciones.
Responsabilidad civil: Obligación de resarcir los daños causados.
Publicidad: Las sentencias por delitos funcionariales suelen tener amplia difusión, con el consiguiente costo reputacional.
La responsabilidad administrativa o disciplinaria es aquella que se hace efectiva dentro del ámbito interno de la Administración, sin intervención judicial, cuando el funcionario incumple sus deberes, viola normas administrativas o actúa de forma irregular sin que necesariamente constituya delito.
Esta forma de responsabilidad tiene características propias:
Naturaleza administrativa: Se tramita y resuelve dentro de la propia Administración.
Finalidad correctiva: Busca mantener la disciplina y el buen funcionamiento del servicio.
Independencia: Es independiente de la responsabilidad penal; pueden coexistir o aplicarse separadamente.
Gradualidad: Las sanciones van desde leves (amonestación) hasta graves (destitución).
El régimen disciplinario de los funcionarios públicos se encuentra disperso en varias normas:
Ley General de la Administración Pública: Establece principios generales y el deber de probidad.
Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento: Para funcionarios cubiertos por el régimen de servicio civil.
Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito: Define faltas graves contra la probidad.
Reglamentos autónomos de servicio: Cada institución puede tener normativa específica.
Leyes especiales: Para ciertos sectores (educación, salud, seguridad).
Las faltas disciplinarias se clasifican tradicionalmente en:
Generalmente sancionadas con amonestación verbal o escrita:
Llegadas tardías ocasionales
Ausencias injustificadas no reiteradas
Descuidos menores en el trabajo
Falta de cortesía con el público (sin llegar a maltrato)
Sancionadas con suspensión sin goce de salario:
Ausencias injustificadas reiteradas
Desobediencia a órdenes legítimas
Negligencia que cause perjuicio considerable
Irrespeto grave a superiores o compañeros
Uso indebido de bienes públicos (sin apropiación)
Sancionadas con destitución:
Violación al deber de probidad
Conductas constitutivas de delito
Abandono del cargo
Violación del deber de confidencialidad
Acoso sexual o laboral
Discriminación grave
El deber de probidad, establecido en el artículo 3 de la Ley 8422, es el eje central del régimen disciplinario moderno. La probidad implica:
Orientar la actuación a la satisfacción del interés público
Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio del cargo
Administrar los recursos públicos con apego a la ley
Rechazar dádivas o beneficios indebidos
Abstenerse de usar el cargo para beneficio propio o de terceros
La violación al deber de probidad es causal autónoma de despido, sin necesidad de que constituya delito.
El procedimiento disciplinario debe respetar estrictamente el debido proceso:
Inicia con la noticia de la posible falta
Recopilación de pruebas iniciales
Determinación de mérito para abrir procedimiento formal
Puede ordenarse suspensión preventiva en casos graves
Nombramiento de órgano director del procedimiento
Intimación de cargos al funcionario
Audiencia oral y privada
Recepción de pruebas
Alegatos de defensa
Informe del órgano director con recomendación
Resolución de la autoridad competente
Debe ser motivada y proporcional
Notificación al funcionario
Recursos ordinarios (revocatoria y apelación)
Posible impugnación judicial posterior
No hay efecto suspensivo salvo casos especiales
La competencia para imponer sanciones varía según la gravedad y el funcionario:
Jefe inmediato: Amonestaciones verbales y escritas
Directores o jefes de departamento: Suspensiones menores
Máximo jerarca institucional: Suspensiones mayores y despidos
Órganos colegiados: En algunos casos (juntas directivas, concejos municipales)
Tribunales administrativos: En instituciones con régimen especial
La responsabilidad política es la más difusa pero no menos importante forma de responsabilidad de los funcionarios públicos. Se refiere a la obligación de los gobernantes y altos funcionarios de responder ante los órganos de representación popular o ante el electorado mismo por la conducción general de los asuntos públicos.
A diferencia de las otras formas de responsabilidad, la política no requiere necesariamente la violación de una norma jurídica. Puede activarse por:
Pérdida de confianza política
Fracaso en políticas públicas
Escándalos aunque no constituyan delito
Incapacidad o ineptitud manifiesta
Apartamiento de los compromisos electorales
La Asamblea Legislativa ejerce control político sobre el Ejecutivo mediante:
Interpelaciones ministeriales: Los diputados pueden citar a los ministros para que expliquen su gestión. Es un mecanismo de rendición de cuentas que permite el escrutinio público de las políticas gubernamentales.
Mociones de censura: Por el voto de dos tercios de los diputados presentes, la Asamblea puede censurar a un ministro. Aunque no implica destitución automática (sistema presidencialista), genera una presión política muy fuerte que generalmente deriva en renuncia.
Comisiones investigadoras: La Asamblea puede crear comisiones especiales para investigar asuntos de interés público, con amplias potestades para citar funcionarios y recabar información.
Control presupuestario: A través de la aprobación y fiscalización del presupuesto, la Asamblea ejerce control sobre las prioridades y la ejecución del gasto público.
En democracia, el control político último lo ejerce el pueblo mediante:
Elecciones periódicas: Los funcionarios de elección popular (Presidente, diputados, alcaldes) se someten periódicamente al veredicto de las urnas.
Referéndum revocatorio: Aunque no existe en Costa Rica para autoridades nacionales, en teoría podría implementarse como mecanismo de control.
Opinión pública: A través de encuestas, manifestaciones y medios de comunicación, la ciudadanía ejerce presión política constante.
Dentro del Poder Ejecutivo existe responsabilidad política vertical:
Del Presidente sobre ministros: Puede removerlos libremente por pérdida de confianza.
De ministros sobre subordinados: Pueden remover a viceministros y otros funcionarios de confianza.
Responsabilidad colegiada: El Consejo de Gobierno responde colectivamente por ciertas decisiones.
En la cultura política costarricense se ha desarrollado la práctica de la renuncia por responsabilidad política. Cuando ocurre un hecho grave en una institución, aunque el jerarca no haya participado directamente, puede presentar su renuncia asumiendo responsabilidad política. Esto puede ocurrir por:
Escándalos de corrupción en la institución
Tragedias evitables bajo su gestión
Fracasos notorios en políticas públicas
Pérdida de respaldo político
Los partidos políticos sufren las consecuencias electorales de la mala gestión de sus funcionarios. Esto genera incentivos para:
Selección cuidadosa de candidatos y funcionarios
Supervisión política de la gestión
Renovación de cuadros ante fracasos
La responsabilidad política puede coexistir y relacionarse con las otras formas:
Puede anticiparse: Un funcionario puede renunciar políticamente antes de enfrentar procesos penales o disciplinarios.
Puede ser consecuencia: La condena penal o disciplinaria genera automáticamente responsabilidad política.
Puede ser independiente: Puede haber responsabilidad política sin responsabilidad jurídica, y viceversa.
La responsabilidad política es, en última instancia, la que conecta el ejercicio del poder con la soberanía popular, cerrando el círculo democrático del gobierno responsable.
El principio de responsabilidad no es una mera construcción teórica, sino que tiene profundas implicaciones en el funcionamiento cotidiano de la Administración Pública costarricense. Su influencia se manifiesta en múltiples aspectos de la gestión administrativa.
La posibilidad constante de incurrir en responsabilidad ha generado una cultura administrativa más cuidadosa y preventiva. Las instituciones públicas han desarrollado:
Protocolos detallados de actuación para minimizar errores
Sistemas de supervisión y control interno más rigurosos
Procedimientos de documentación exhaustiva de las decisiones
Mecanismos de consulta legal previa para actuaciones complejas
Esta cultura preventiva, aunque positiva en términos de legalidad y protección de derechos, puede también generar cierta ralentización de los procesos administrativos cuando se lleva al extremo.
El sistema de responsabilidades ha incentivado la profesionalización de la función pública:
Mayor énfasis en la capacitación continua de funcionarios
Establecimiento de perfiles profesionales más exigentes
Desarrollo de códigos de ética y conducta específicos
Implementación de sistemas de evaluación del desempeño
Los funcionarios son más conscientes de que el ejercicio de la función pública requiere competencias técnicas y éticas específicas, no siendo suficiente la mera voluntad política o la lealtad partidaria.
Uno de los principales desafíos es encontrar el equilibrio adecuado entre la exigencia de responsabilidad y la necesidad de una gestión pública ágil y eficiente. El exceso de controles puede llevar a:
Parálisis administrativa por temor a las consecuencias
Excesiva burocratización de procedimientos simples
Aversión al riesgo que impide la innovación
Demoras en la toma de decisiones necesarias
El reto es mantener un sistema de responsabilidad robusto sin que se convierta en un obstáculo para la buena administración.
La transformación digital de la Administración Pública plantea nuevos escenarios de responsabilidad:
Protección de datos personales en sistemas informáticos
Responsabilidad por decisiones automatizadas o algorítmicas
Seguridad cibernética y responsabilidad por brechas
Accesibilidad digital y exclusión tecnológica
Estos nuevos ámbitos requieren actualización normativa y desarrollo jurisprudencial para adaptar los principios tradicionales de responsabilidad a las realidades tecnológicas.
Las situaciones de emergencia (pandemias, desastres naturales, crisis económicas) plantean desafíos especiales:
Necesidad de actuación rápida vs. requisitos procedimentales
Decisiones con información incompleta
Balance entre protección colectiva y derechos individuales
Uso de poderes excepcionales y su control posterior
La experiencia reciente ha mostrado la necesidad de marcos jurídicos claros para la responsabilidad en contextos de emergencia, que permitan la actuación eficaz sin abandonar los controles democráticos.
Se observa una tendencia hacia concepciones más integrales de la responsabilidad que incluyan:
Responsabilidad por resultados, no solo por legalidad formal
Consideración de impactos a largo plazo de las decisiones
Responsabilidad social y ambiental de la Administración
Rendición de cuentas participativa con involucramiento ciudadano
El futuro apunta hacia el fortalecimiento de mecanismos que prevengan la materialización de responsabilidades:
Sistemas de alerta temprana y gestión de riesgos
Inteligencia artificial para detectar patrones de riesgo
Auditoría continua y en tiempo real
Capacitación predictiva basada en análisis de casos
En un contexto de gobernanza cada vez más compleja, surge la necesidad de esquemas de responsabilidad que consideren:
Actuaciones público-privadas conjuntas
Responsabilidad en redes de gobernanza
Coordinación inter-institucional
Participación ciudadana en la gestión pública
El principio de responsabilidad de la Administración y de sus funcionarios públicos se ha consolidado como un pilar fundamental del Estado de Derecho costarricense. Su evolución desde concepciones restrictivas hacia un sistema amplio y garantista refleja la madurez democrática del país y su compromiso con la protección de los derechos ciudadanos.
Este principio cumple múltiples funciones esenciales en el sistema jurídico-político:
Función garantista: Protege a los ciudadanos frente a los daños causados por el poder público
Función legitimadora: Otorga legitimidad al ejercicio del poder al someterlo a controles y consecuencias
Función moralizadora: Promueve la integridad y ética en la función pública
Función equilibradora: Balancea el poder del Estado con los derechos individuales
El sistema costarricense de responsabilidad administrativa presenta características que lo distinguen y lo colocan entre los más avanzados de la región:
Abarca todas las dimensiones de la responsabilidad: patrimonial del Estado, civil, penal, administrativa y política de los funcionarios, creando un sistema completo de rendición de cuentas.
La adopción plena de la responsabilidad objetiva del Estado representa una garantía superior para los ciudadanos, eliminando la barrera que representaría tener que probar la culpa de la Administración.
El concepto amplio de Administración Pública sujeta a responsabilidad, que incluye todos los poderes del Estado en sus actuaciones administrativas y todos los entes públicos, evita espacios de inmunidad.
El sistema logra un balance adecuado entre la protección de los ciudadanos y la viabilidad de la función administrativa, mediante causales de exoneración razonables y mecanismos de repetición contra funcionarios culpables.
El desarrollo del principio de responsabilidad ha tenido un impacto profundo en la cultura jurídica y administrativa del país:
Ha generado mayor conciencia sobre los derechos de los ciudadanos frente al Estado
Ha promovido una administración más cuidadosa y respetuosa de la legalidad
Ha incentivado la profesionalización y capacitación continua de los servidores públicos
Ha fortalecido los mecanismos de control interno y prevención de riesgos
Ha contribuido a una mayor transparencia y rendición de cuentas
A pesar de los avances significativos, persisten desafíos que requieren atención:
Aunque el marco normativo es robusto, su aplicación práctica enfrenta obstáculos:
Demoras judiciales en la resolución de casos de responsabilidad
Dificultades en la ejecución de sentencias condenatorias
Limitada aplicación de la acción de repetición
Necesidad de fortalecer los mecanismos de cumplimiento
Ciertos aspectos requieren actualización legislativa:
Regulación de la responsabilidad en entornos digitales
Clarificación de la responsabilidad en asociaciones público-privadas
Modernización de procedimientos disciplinarios
Adaptación a nuevas formas de prestación de servicios públicos
Es necesario continuar fortaleciendo la cultura de responsabilidad mediante:
Educación ciudadana sobre derechos y mecanismos de reclamación
Formación ética continua de funcionarios públicos
Promoción de la integridad como valor fundamental del servicio público
Reconocimiento de buenas prácticas y funcionarios ejemplares
El principio de responsabilidad de la Administración y sus funcionarios continuará evolucionando para responder a nuevos desafíos:
La creciente complejidad de la gestión pública requerirá esquemas más sofisticados de atribución de responsabilidad
La transformación digital demandará nuevos marcos de responsabilidad por decisiones automatizadas
Las expectativas ciudadanas de transparencia y participación ampliarán las dimensiones de la rendición de cuentas
Los compromisos internacionales en materia de derechos humanos y lucha contra la corrupción profundizarán las exigencias de responsabilidad
El principio de responsabilidad de la Administración y de sus funcionarios representa una conquista fundamental del Estado de Derecho en Costa Rica. Su consagración constitucional, desarrollo legal y aplicación jurisprudencial han creado un sistema que, aunque perfectible, ofrece garantías sustanciales a los ciudadanos y promueve una función pública más íntegra y eficiente.
Este principio no es solo una construcción jurídica, sino un compromiso ético y político con la idea de que el poder público debe ejercerse responsablemente, sujeto a controles y consecuencias. En una democracia madura, nadie que ejerza poder público puede considerarse exento de rendir cuentas por sus actos.
El camino recorrido desde la irresponsabilidad del Estado hasta el sistema actual de responsabilidad objetiva y amplia representa un avance civilizatorio significativo. El desafío para las generaciones presentes y futuras es preservar estas conquistas, perfeccionar sus mecanismos de aplicación y adaptarlos a las nuevas realidades sin perder de vista su propósito fundamental: garantizar que el ejercicio del poder público se realice siempre en beneficio del bien común y con respeto a los derechos de todas las personas.
En última instancia, el principio de responsabilidad de la Administración y sus funcionarios es una manifestación concreta del compromiso de Costa Rica con los valores democráticos, el Estado de Derecho y la dignidad humana. Su vigencia y fortalecimiento continuo son esenciales para mantener la confianza ciudadana en las instituciones públicas y para asegurar que el poder se ejerza como un servicio y no como un privilegio.
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🧑⚖️✨ En Costa Rica, los derechos humanos no solo se reconocen, ¡se fortalecen cada vez más! En nuestro nuevo artículo analizamos a fondo el principio de eficacia extensiva y progresiva de los derechos humanos 📝⚖️, una garantía jurídica que impulsa una interpretación cada vez más amplia y protectora de los derechos fundamentales de todas las personas 👥🇨🇷.
Este principio obliga al Estado a no retroceder en la protección de los derechos humanos y a asegurar su expansión progresiva en todas las áreas de la vida nacional 💪📚.
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