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El principio de jerarquía normativa establece un orden piramidal de prelación entre las normas jurídicas, garantizando que ninguna disposición de inferior rango contraríe a otra de rango superior. En Costa Rica –Estado Social y Democrático de Derecho– este principio es fundamental para asegurar la supremacía de la Constitución Política y la coherencia del ordenamiento jurídico nacional.
En esencia, la Constitución se erige como norma suprema, emanada del poder constituyente, y todas las demás fuentes del Derecho quedan subordinadas a ella en distintos niveles jerárquicos secundarios. Bajo este esquema, cualquier norma inferior que contradiga a una superior carece de validez, debiendo prevalecer siempre la disposición de jerarquía mayor. Esta estructura escalonada no solo preserva la unidad y armonía del sistema legal, sino que también asegura la certeza jurídica y el imperio del Estado de Derecho, al subordinar la actuación de todos los poderes públicos al marco normativo vigente.
El basamento filosófico del principio de jerarquía normativa encuentra una de sus expresiones más claras en la teoría pura del Derecho de Hans Kelsen. Kelsen concibió el ordenamiento jurídico como un Stufenbau (estructura escalonada) en el cual cada norma deriva su validez de otra norma superior, hasta llegar a una norma fundamental hipotética en la cúspide de la pirámide normativa.
Según esta concepción, el sistema jurídico se organiza jerárquicamente: la norma fundamental (Grundnorm) otorga validez a la Constitución, la Constitución legitima las leyes, las leyes habilitan los reglamentos, y así sucesivamente en una cadena de subordinación. La teoría escalonada kelseniana sostiene que la Grundnorm –en el caso costarricense, equivalente al poder constituyente originario que da vida a la Constitución Política– es la fuente última de la que emana la fuerza obligatoria de todas las normas inferiores.
De esta forma, todo el orden jurídico obtiene coherencia interna: una norma inferior no solo debe compadecerse con la superior de la cual deriva su validez, sino que pierde eficacia si llega a contradecir los contenidos de su norma jerárquicamente superior. Este enfoque teórico ha ejercido gran influencia en la formación del Derecho público costarricense, aportando un sustento conceptual para entender por qué la Constitución ostenta supremacía y cómo se estructuran las fuentes normativas en forma piramidal.
Kelsen también postuló la necesidad de garantizar la primacía constitucional a través de mecanismos jurisdiccionales adecuados –idea que se reflejó en la creación de tribunales constitucionales especializados en muchos países–. En Costa Rica, la adopción de un modelo concentrado de control de constitucionalidad a partir de 1989 (mediante la Sala Constitucional) manifiesta en la práctica esta influencia kelseniana: la existencia de un órgano encargado de resguardar la cúspide de la pirámide normativa asegura que el diseño teórico escalonado se haga realidad efectiva, sancionando cualquier infracción al orden jerárquico del sistema.
A lo largo de la historia constitucional costarricense, el principio de jerarquía normativa ha ido afirmándose gradualmente hasta convertirse en un pilar doctrinal del Derecho nacional. Desde las primeras constituciones republicanas del siglo XIX, se reconoció implícitamente la supremacía del texto constitucional como ley de leyes, aunque en las épocas iniciales no existían mecanismos jurisdiccionales efectivos para hacer valer esa superioridad.
La Constitución de 1871 y, posteriormente, la Constitución Política de 1949 sentaron las bases del Estado de Derecho en el país, estableciendo la primacía del orden constitucional. En particular, la Constitución de 1949 consagró de forma explícita la prevalencia de los tratados internacionales sobre la legislación ordinaria (mediante su artículo 7º) y reafirmó que ningún acto de autoridad podía sustraerse al marco constitucional.
Ya en 1968, una reforma al propio artículo 7º reiteró que los tratados públicos aprobados según el procedimiento constitucional tendrían autoridad superior a las leyes. Esto denota que, desde mediados del siglo XX, el ordenamiento costarricense incorporó expresamente criterios de jerarquía normativa, ubicando a la Constitución en la cúspide y reconociendo un nivel inmediatamente inferior para los convenios internacionales debidamente ratificados.
Un hito significativo en la positivización de este principio fue la promulgación de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), Nº 6227 de 1978, cuyo artículo 6 estableció con claridad la escala jerárquica de las fuentes normativas en el ámbito del Derecho administrativo. Esta disposición legal delineó una pirámide normativa detallada –de la Constitución, pasando por tratados y leyes, hasta llegar a reglamentos y normas sublegales– proporcionando una guía explícita a los operadores jurídicos sobre el rango y prevalencia de cada tipo de norma.
La inclusión de tal clasificación en la LGAP reflejó la maduración doctrinal del principio en Costa Rica, ya que por primera vez el legislador costarricense definió ex professo el orden jerárquico interno de las normas, brindando seguridad jurídica en la resolución de antinomias: en caso de conflicto entre una ley y un reglamento, por ejemplo, la ley debía prevalecer; del mismo modo, un tratado internacional válido desplazaría a una ley interna incompatible.
Sin embargo, aunque la supremacía constitucional era reconocida en la teoría y en ciertas normas, hasta fines de la década de 1980 Costa Rica carecía de un mecanismo judicial plenamente eficaz para garantizar la observancia universal de la jerarquía normativa. La tutela directa de la constitucionalidad dependía entonces de vías políticas o de interpretaciones jurisprudenciales fragmentarias.
Esta situación cambió radicalmente con la reforma constitucional de 1989, que creó la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Mediante la Ley N.º 7128 (reforma a los arts. 10, 48, 105 y 128 de la Constitución) y la entrada en vigencia de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, N.º 7135 del 11 de octubre de 1989, se instituyó un órgano especializado con la potestad exclusiva de controlar la conformidad de todas las normas y actos públicos con la Constitución.
A partir de octubre de 1989, la Sala Constitucional –conocida como la Sala IV– inició labores, inaugurando una nueva era en la cual el principio de jerarquía normativa pudo hacerse valer de manera rigurosa y uniforme. La existencia de esta Sala implicó que cualquier ley, decreto, reglamento o acto contrario a la Constitución (o a normas de superior jerarquía) pudiera ser impugnado y anulado, consolidándose así la supremacía efectiva del orden constitucional.
Desde entonces, la evolución doctrinal ha sido notable. La Sala Constitucional, mediante abundante jurisprudencia, ha desarrollado una línea sólida de protección de la jerarquía normativa, extendiendo incluso sus alcances de forma innovadora. Un ejemplo paradigmático –fruto de la interacción entre el Derecho interno y el internacional– es el reconocimiento de un valor preferente para los instrumentos internacionales de derechos humanos: la jurisprudencia costarricense ha afirmado que aquellos tratados de derechos humanos vigentes que otorguen mayores garantías o derechos que la propia Constitución se sitúan, por esa especial materia, con un rango equiparable o incluso superior al constitucional.
En Costa Rica, el ordenamiento jurídico se organiza en niveles jerárquicos bien definidos, consagrados tanto en la legislación como en la práctica constitucional. La estructura clásica se ilustra mediante la pirámide normativa, en cuya cúspide se ubica la Constitución Política de la República como norma suprema, seguida sucesivamente por las categorías normativas inferiores. El artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública ofrece una enumeración autorizada de esta jerarquía de fuentes.
La Constitución Política constituye la norma fundamental y suprema, emanada del poder constituyente. Representa la expresión máxima de la voluntad soberana del pueblo costarricense y establece los principios fundamentales del Estado, los derechos y garantías fundamentales, y la organización de los poderes públicos.
Los tratados internacionales y las disposiciones derivadas de la integración centroamericana ocupan el segundo escalón. Se trata de normas pactadas internacionalmente y aprobadas por la Asamblea Legislativa, con autoridad superior a las leyes ordinarias, conforme al artículo 7 de la Constitución. Este nivel incluye tanto los tratados generales como los específicos de derechos humanos, que han recibido un tratamiento jurisprudencial especial.
Las leyes de la República y demás actos con rango de ley comprenden las leyes formales emitidas por la Asamblea Legislativa, así como actos equiparados a ley. Incluye decretos legislativos especiales, convenios internacionales con jerarquía legal, y otras normas de similar naturaleza.
Los decretos ejecutivos de reglamentación y disposiciones equivalentes de otros Supremos Poderes incluyen los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo para desarrollar o ejecutar las leyes. También comprende los reglamentos generales dictados por los otros Supremos Poderes (Legislativo y Judicial) dentro de su competencia propia, como los reglamentos autónomos de la Asamblea Legislativa para su régimen interno, o acuerdos de la Corte Suprema sobre gobierno judicial.
Otros reglamentos, estatutos y normativas sublegales de entes descentralizados comprenden reglamentos de jerarquía inferior. Incluye reglamentos ejecutivos no dictados directamente en ejecución de ley sino con fines administrativos internos, los estatutos y reglamentos propios de instituciones descentralizadas, municipalidades, autónomas, siempre supeditados a los niveles superiores mencionados.
En el peldaño más bajo se sitúan las normas individualizadas subordinadas: disposiciones particulares subordinadas a los reglamentos, así como actos administrativos generales de menor jerarquía, circulares, normas técnicas y cualquier otra fuente normativa inferior que deba su validez a una norma reglamentaria o legal que la autorice.
El ordenamiento costarricense también reconoce fuentes no escritas del Derecho –como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales del derecho– las cuales desempeñan un rol integrador e interpretativo. Estas fuentes no escritas no se encuentran «fuera» de la pirámide, sino que actúan dentro de ella con una jerarquía dependiente: en principio, su valor normativo se equipara al de la categoría de norma escrita que complementan o interpretan, y cuando suplen una ausencia completa de regulación escrita en una materia, llegan a tener rango de ley.
Por ejemplo, un principio general del derecho empleado para colmar una laguna legal tendrá eficacia equivalente a una norma legal, pero nunca podría contravenir a la Constitución ni a la ley vigente. De igual modo, la jurisprudencia (especialmente la jurisprudencia constitucional obligatoria establecida por la Sala IV) funge como criterio orientador y complementario, aunque siempre supeditado a la Constitución y a las leyes en sentido formal.
Desde su creación en 1989, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se erige en la guardiana por excelencia del principio de jerarquía normativa en Costa Rica. El constituyente derivado le confirió a esta Sala especializada la potestad de conocer y resolver, en forma definitiva, cualquier lesión al orden superior del ordenamiento jurídico.
Conforme al texto del artículo 10 de la Constitución, corresponde a la Sala IV declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. En otras palabras, la Sala Constitucional puede anular leyes, decretos, reglamentos o actos administrativos que contradigan normas de jerarquía superior (muy especialmente, la Constitución Política). De esta manera, opera como intérprete supremo de la Constitución y garante último de su primacía.
La función de la Sala Constitucional se despliega a través de diversos mecanismos procesales previstos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional:
Permite impugnar normas objetivamente contrarias a la Constitución o a tratados internacionales vigentes. Esta acción constituye el mecanismo principal para depurar el ordenamiento jurídico de normas que violen la jerarquía normativa.
Mediante este procedimiento, los jueces o los diputados pueden someter proyectos normativos o leyes recientes al examen previo de la Sala. Esta herramienta preventiva evita la entrada en vigor de normas potencialmente inconstitucionales.
Estos recursos protegen derechos fundamentales frente a actos u omisiones de autoridad. Aunque su función principal es la tutela de derechos, indirectamente refuerzan el principio de jerarquía normativa al someter toda actuación pública al marco constitucional.
Todos estos instrumentos tienen en común el objetivo de mantener la pirámide normativa intacta, es decir, de evitar que alguna norma o acto subalterno vulnere el entramado jerárquico. La Sala IV, al acoger un reclamo de inconstitucionalidad, actúa corrigiendo la desviación: deja sin efecto la norma inferior viciada por contrariedad con una norma superior, restaurando así la armonía vertical del ordenamiento.
Es importante destacar que la labor garante de la Sala Constitucional no se limita a la defensa directa de la supremacía constitucional, sino que también fortalece la jerarquía en todos sus niveles. Por ejemplo, si bien solo la Sala IV puede anular formalmente una ley contraria a la Constitución, la misma existencia de ese control disuade a los demás poderes públicos de emitir normas en contravención al orden superior.
Un claro complemento a esta tutela es la actuación del Tribunal Contencioso-Administrativo, encargado de verificar que la Administración Pública respete el principio de legalidad en sus actos y reglamentos sublegales. Mientras la Sala Constitucional vela por la constitucionalidad de las normas en abstracto (y de los actos públicos respecto de los derechos constitucionales), la jurisdicción contencioso-administrativa garantiza la legalidad de la función administrativa, controlando que los reglamentos y actos administrativos se ajusten a las leyes y no las desborden.
En conjunto, ambos frentes judiciales aseguran que la pirámide normativa costarricense se mantenga incólume: cada nivel de autoridad encuentra su límite en el respeto estricto a las normas superiores.
Un aspecto a resaltar es que la Sala Constitucional ha afianzado mediante su jurisprudencia la posición prevalente de los tratados internacionales de derechos humanos dentro del orden interno, actuando como puente entre el Derecho internacional y el nacional. Si bien, conforme al artículo 7 constitucional, todo tratado aprobado goza de un rango supra-legal (superior a las leyes e inferior a la Constitución), la Sala IV ha interpretado teleológicamente dicha disposición para maximizar la protección de los derechos fundamentales.
Ha establecido que, cuando un tratado de derechos humanos reconoce derechos más amplios o garantías más fuertes que las previstas en la Constitución, estos estándares internacionales más beneficiosos deben guiar la aplicación del Derecho interno, llegando a prevalecer sobre la norma constitucional estricta en caso de contradicción en materia de derechos humanos. Esta doctrina –inspirada en el principio pro homine o pro persona propio del Derecho Internacional de los Derechos Humanos– refleja el compromiso de la Sala Constitucional con un bloque de constitucionalidad material que incluye normas internacionales protectoras.
El principio de jerarquía normativa cumple una función esencial para preservar la coherencia interna del ordenamiento jurídico costarricense. Al establecer un orden riguroso de prevalencia entre las normas, este principio ofrece un criterio claro de solución de conflictos o antinomias que pudieran surgir entre disposiciones de distinto rango.
Cuando dos normas colisionan en su contenido o efectos, el orden jerárquico indica cuál de ellas debe primar: la norma superior conserva su imperio y desplaza a la inferior en caso de incompatibilidad. De esta forma, se evita el caos normativo y se asegura que el sistema jurídico hable con una sola voz en cada materia.
La jerarquía normativa garantiza la unidad del ordenamiento jurídico. Todas las normas, independientemente de su rango, integran un solo sistema organizado y estructurado. La noción kelseniana de que el Derecho es un «ordenamiento» en sentido propio implica que no hay islas normativas desvinculadas entre sí: por el contrario, cada disposición encuentra su lugar en la pirámide y se conecta con las demás en una relación de fundamentación y validez.
En Costa Rica, gracias al principio de jerarquía normativa, la pluralidad de normas (Constitución, leyes, reglamentos, etc.) se articula en un conjunto unitario regido por la norma suprema. Así, por ejemplo, una política pública implementada vía decreto debe armonizar tanto con la ley que la habilita como con la Constitución que la inspira; si no lo hace, será corregida o invalidada para restaurar la unidad del sistema.
La jerarquía normativa es el mecanismo jurídico que salvaguarda la supremacía constitucional. La Constitución Política, en cuanto norma suprema, irradia sus principios y mandatos a todo el ordenamiento, ocupando la cúspide no solo formal sino también material del sistema. El principio de jerarquía exige que ninguna norma infraconstitucional menoscabe esa supremacía: cualquier regla inferior debe interpretarse y aplicarse a la luz de la Constitución, y jamás en contra de ella.
De igual manera, este principio protege la supremacía de otras normas superiores en sus respectivos ámbitos –por ejemplo, garantiza la preeminencia de la ley sobre regulaciones administrativas, evitando que el Ejecutivo legisle de facto mediante reglamentos contrarios a la intención del legislador–. La consecuencia es un orden jurídico armónico y escalonado, presidido por la Constitución y ordenado de arriba hacia abajo, que preserva la jerarquía de valores y competencias establecida democráticamente.
En la práctica cotidiana, esta función se traduce en seguridad jurídica para los ciudadanos: estos pueden confiar en que sus derechos fundamentales consagrados en la Constitución (y en los tratados de derechos humanos) prevalecerán frente a cualquier acto ilegítimo de una autoridad inferior. Igualmente, quienes aplican el Derecho (jueces, abogados, funcionarios) cuentan con una regla de decisión en caso de conflicto normativo, lo cual reduce incertidumbres.
Aunque el principio de jerarquía normativa suele exponerse en términos generales, existen en la experiencia jurídica costarricense algunos elementos particulares o menos conocidos que enriquecen su comprensión. Uno de ellos es la atención especial que la doctrina nacional brinda a la formación de los juristas en este tema: desde los cursos introductorios en las facultades de Derecho, la pirámide normativa se presenta como un esquema básico para entender el orden jurídico.
No es casualidad que en la enseñanza se utilice la metáfora visual de la pirámide de Kelsen, adaptada a la realidad costarricense, para ilustrar vívidamente cómo las distintas normas se sitúan en niveles jerárquicos. Este recurso pedagógico facilita que los futuros abogados interioricen tempranamente la idea de que, por ejemplo, la Constitución y los tratados internacionales están por encima de las leyes, o que ninguna resolución administrativa puede licenciarse a contradecir un reglamento válido.
Otro aspecto digno de mención es la incorporación de los principios de derecho y la costumbre dentro del esquema jerárquico, conforme lo prevé la propia legislación administrativa. A diferencia de otros países donde estos elementos pueden verse de forma residual, en Costa Rica la LGAP (artículo 7) reconoce expresamente que la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, teniendo el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.
Además, cuando tales fuentes suplen una ausencia total de regulación escrita, tendrán rango de ley. Este detalle, quizás poco divulgado fuera de los círculos especializados, demuestra la sofisticación del ordenamiento jurídico costarricense: incluso las fuentes no codificadas encuentran acomodo dentro de la jerarquía, evitándose vacíos normativos pero sin permitir que la costumbre o los principios contradigan normas de superior categoría.
Asimismo, es interesante observar la manera en que Costa Rica ha integrado el Derecho internacional de los derechos humanos en su orden interno a través del principio de jerarquía normativa. La doctrina costarricense al respecto ha acuñado el concepto (no formalizado pero útil analíticamente) de un bloque de constitucionalidad, para referirse al conjunto de normas de jerarquía máxima que sirven de parámetro de validez de las leyes y demás disposiciones.
En dicho bloque se incluyen, además de la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos vigentes que contienen derechos o garantías equivalentes o más amplios que los constitucionales. Aunque la Constitución de 1949 no utiliza la expresión «bloque de constitucionalidad», en la práctica la Sala Constitucional ha operado bajo una lógica semejante al evaluar la constitucionalidad de normas infraconstitucionales frente no solo a la Carta Magna sino también a obligaciones internacionales esenciales asumidas por Costa Rica.
En el terreno de la aplicación cotidiana, un elemento notable es la sincronía que se ha procurado entre los diversos operadores jurídicos para sostener el principio jerárquico. Por ejemplo, la Procuraduría General de la República (como abogado del Estado) habitualmente emite dictámenes velando porque los proyectos normativos administrativos no infrinjan leyes ni la Constitución, sirviendo así de primer filtro conforme al principio de legalidad.
Igualmente, la cultura jurisdiccional costarricense ha normalizado el recurso a la Sala Constitucional: lejos de verse como un mecanismo excepcional, la acción de inconstitucionalidad o el recurso de amparo son herramientas comúnmente empleadas para depurar el ordenamiento de normas contrarias a Derecho. Esto revela una conciencia jurídica colectiva respecto de la jerarquía normativa: autoridades, juristas y ciudadanos comprenden que el respeto a la escala de prelación normativa no es solo una abstracción teórica, sino una garantía tangible de buen gobierno y protección de los derechos.
Finalmente, vale apuntar que el principio de jerarquía normativa en Costa Rica se mantiene atemporal en su esencia y relevancia. A diferencia de otros conceptos jurídicos que pueden transformarse significativamente con las reformas legales o constitucionales, la idea de que la Constitución es suprema y de que existe un orden de prelación objetivo entre las normas permanece constante.
La doctrina nacional continuamente reafirma este principio sin variaciones de fondo, y cualquier jurista costarricense –sea en 1990, 2025 o en adelante– encontrará en él un punto de referencia infalible para el análisis jurídico. Ello ha permitido que textos académicos, manuales de derecho y repertorios jurisprudenciales traten la jerarquía normativa como un pilar permanente del Derecho Constitucional patrio, libre de modas pasajeras o disputas interpretativas de coyuntura.
El principio de jerarquía normativa ocupa un lugar central e indeleble en el Derecho Constitucional de Costa Rica, fungiendo como garantía estructural del Estado de Derecho. Gracias a él, el ordenamiento jurídico costarricense conserva su supremacía, unidad y coherencia: la Constitución Política permanece incuestionablemente en la cúspide, asegurando que la actuación de los poderes públicos y la producción normativa se sometan a los valores y límites establecidos por el poder constituyente.
Cada escalón normativo –desde los tratados internacionales y las leyes, hasta los reglamentos y actos sublegales– encuentra su fundamento de validez en uno superior, lo que crea una cadena normativa ininterrumpida que remonta hasta la voluntad soberana del pueblo expresada en la Constitución. Este entramado escalonado evita contradicciones insolubles y protege los derechos de los ciudadanos, al impedir que normas inferiores mengüen las garantías consagradas en instancias superiores.
La experiencia histórica costarricense demuestra que, más allá de las declaraciones formales, el principio de jerarquía normativa ha cobrado vida real mediante instituciones eficaces como la Sala Constitucional, la cual vela celosamente por la prevalencia de la Constitución y de las normas internacionales de mayor jerarquía en el plano interno. Ello ha permitido depurar el orden jurídico de disposiciones incompatibles, fortalecer la legalidad en la función administrativa y asegurar la primacía de los derechos humanos en el sistema normativo. El resultado es un ordenamiento armónico y confiable, en el que los distintos niveles normativos operan coordinadamente bajo la égida de la norma suprema.
El principio de jerarquía normativa no es únicamente una regla técnica dentro del Derecho costarricense, sino uno de sus principios vertebradores: garantiza que el poder esté jurídicamente limitado, que las normas se apliquen con arreglo a su rango, y que la Constitución –en tanto pacto social fundamental– conserve en todo momento su autoridad máxima. Como recurso de consulta definitiva, su estudio revela la solidez del Estado de Derecho en Costa Rica y reafirma la importancia de mantener incólume la pirámide normativa para la protección de la libertad, la justicia y la institucionalidad democrática del país. El respeto por la jerarquía de las normas no es sino respeto por el imperio del Derecho mismo, piedra angular sobre la cual descansa la confianza de la sociedad costarricense en su sistema jurídico.
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