Tesorería Nacional de la República de Costa Rica

Esta definición conceptual sitúa a la Administración Financiera como el género del cual los diversos subsistemas especializados constituyen la especie.

El Subsistema de Tesorería, regulado en el artículo 58 de la Ley 8131, se define como aquel que «comprende tanto el conjunto de órganos participantes como las normas y los procedimientos utilizados en la percepción, el seguimiento y control de los recursos financieros del tesoro público y en los pagos de las obligaciones contraídas, así como la administración y custodia de los dineros y valores que se generen». Esta definición funcional establece las competencias básicas del subsistema sin limitarlas a una función meramente pasiva.

Evolución Teórica: De la Caja Única a la Gestión de Liquidez

El núcleo teórico de la Tesorería Nacional ha experimentado una transformación paradigmática que refleja la evolución del pensamiento financiero público contemporáneo. Esta evolución se materializa en la transición desde un concepto estático de control hacia uno dinámico de gestión financiera activa, cristalizando en la tensión y eventual sustitución del «Principio de Unidad de Caja» por la teoría del «Manejo Eficiente de la Liquidez».

La teoría tradicional de la «Unidad de Caja» emanaba directamente del mandato constitucional del artículo 185 y fue positivizada en el artículo 66 de la Ley 8131, hoy derogado. El Reglamento correspondiente lo definía como el «Fondo común, administrado por la Tesorería Nacional, al que ingresan todos los recursos que perciba el Gobierno de la República y con cargo a los cuales se pagan las obligaciones». Desde una perspectiva teórica-jurídica, este principio tradicional tenía una finalidad primordialmente de control presupuestario y contable, buscando asegurar que todos los flujos financieros del Gobierno Central fuesen centralizados para garantizar el cumplimiento del principio de universalidad presupuestaria y facilitar la fiscalización.

La teoría moderna de la «Gestión Eficiente de la Liquidez», introducida por la Ley 10495 de 2024, representa un cambio paradigmático fundamental. Aunque mantiene formalmente el «Principio de Unidad de caja», lo subordina a un principio superior definido en el artículo 13 como la «gestión proactiva de la liquidez». Este nuevo enfoque se alinea con la teoría financiera internacional de la Treasury Single Account, transformando el objetivo desde el mero control del flujo hacia su optimización activa.

Principios Rectores del Nuevo Sistema

El andamiaje jurídico contemporáneo de la Tesorería Nacional se fundamenta en un conjunto de principios que reflejan la modernización conceptual del sistema financiero público. El Principio de Manejo Eficiente de la Liquidez constituye el principio rector que exige una gestión proactiva, oportuna, transparente y orientada hacia el máximo beneficio ciudadano. Este principio superior articula y da coherencia a los demás principios del sistema.

El Principio de Unidad de Caja, reconfigurado en el nuevo marco normativo, implica la concentración de todos los ingresos y egresos públicos bajo la gestión de la autoridad competente. Los principios de Economía, Eficacia y Eficiencia exigen que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realice al menor costo posible, con el máximo rendimiento y el mayor logro de objetivos. El Principio de Transparencia y Rendición de Cuentas supone la publicidad, el registro oportuno y el acceso a la información sobre la gestión de la liquidez pública, reforzando el mandato constitucional del artículo 187.

El Principio de Enfoque Todo Gobierno representa una innovación conceptual que exige una actuación integrada y coordinada de todas las instituciones que manejan fondos públicos para lograr un manejo eficiente de la liquidez. Este principio trasciende las tradicionales divisiones administrativas y busca una visión holística de la gestión financiera pública.

Desarrollo Histórico de la Tesorería Nacional

Los Antecedentes Normativos: La Concepción Original

La configuración actual de la Tesorería Nacional constituye el resultado de una decantación normativa que se extiende por más de setenta años, caracterizada por tres grandes hitos legislativos que han marcado su evolución institucional. La Ley de Administración Financiera de la República 1279, promulgada el 2 de mayo de 1951 y actualmente derogada, estableció los cimientos de la Tesorería moderna, recogiendo el espíritu del constituyente de 1949 aunque su promulgación fuera posterior a la Carta Magna.

El artículo 10° de esta ley histórica definía a la Tesorería Nacional como el «centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales» y, de manera crucial, como el «único organismo que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades» destinadas a las arcas nacionales. Esta conceptualización temprana ya establecía los elementos esenciales que caracterizarían a la institución: la centralización operativa y el monopolio funcional en la gestión de fondos estatales.

La relación jerárquica con el Banco Central de Costa Rica también encontraba su fundamento en esta legislación pionera. El artículo 12° indicaba que las funciones de «Cajero de Gobierno» serían confiadas al BCCR, actuando como «Cajero General» y «auxiliar de la Tesorería Nacional», quedando sujeto a sus disposiciones. Esta subordinación funcional del banco central en su rol de cajero constituye un elemento de continuidad que se mantiene hasta la actualidad, aunque con modificaciones sustanciales en su alcance y operatividad.

Los Hitos Constitucionales: La Asamblea Constituyente de 1949

La Asamblea Nacional Constituyente de 1949 realizó una decisión fundamental al dedicar el Título XIII de la nueva Constitución a la Hacienda Pública, incluyendo un capítulo específico para la Tesorería Nacional que blindó constitucionalemente la estructura de gestión financiera del Estado. Esta decisión del constituyente refleja la importancia estratégica que se atribuía a la gestión centralizada de los recursos públicos en el nuevo orden constitucional.

El artículo 185 constituye el pilar fundamental del sistema, estableciendo que la Tesorería Nacional «es el centro de operaciones» y el «único» organismo con facultad legal para «pagar a nombre del Estado y recibir» los fondos nacionales. Esta disposición consagra a nivel constitucional el principio de Caja Única, dotándolo de una rigidez y estabilidad que trasciende las variaciones en la legislación ordinaria. La importancia de esta norma radica no solo en su contenido específico, sino en su ubicación sistemática dentro del texto constitucional, que la sitúa como un elemento estructural del diseño estatal.

El artículo 186 introduce una garantía de independencia funcional que resulta excepcional en el diseño del Poder Ejecutivo costarricense. Esta norma establece que la Tesorería está a cargo de un Tesorero y un Subtesorero que «gozan de independencia en el ejercicio de sus atribuciones», con nombramiento por períodos fijos de cuatro años y protección contra la remoción arbitraria, permitiendo únicamente la destitución por «justa causa». Esta inamovilidad relativa protege la gestión técnica de la liquidez estatal de las interferencias políticas coyunturales, distinguiendo a estos funcionarios de otras direcciones ministeriales.

Período de Consolidación: La Ley 8131 y Sus Décadas de Vigencia

La promulgación de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos 8131 en 2001 marcó el inicio de una nueva etapa en la evolución de la Tesorería Nacional. Esta legislación derogó la Ley 1279 y modernizó sustancialmente el lenguaje normativo, sistematizando la administración financiera en cuatro subsistemas interrelacionados: Presupuesto, Tesorería, Crédito Público y Contabilidad.

Durante las más de dos décadas de vigencia de esta ley, la Tesorería Nacional consolidó su posición como «órgano rector del Subsistema de Tesorería», según la definición del artículo 60. La codificación del principio de Caja Única en el artículo 66, posteriormente derogado, estableció un marco normativo que, aunque limitado por la interpretación jurisprudencial al «Gobierno de la República», proporcionó estabilidad y predictibilidad al sistema financiero público.

Un aspecto particularmente significativo de este período fue la integración funcional de la gestión de deuda pública dentro de la estructura de la Tesorería Nacional. El Reglamento 30058-H establecía que la Dirección de Crédito Público «depende jerárquicamente del Tesorero Nacional», mientras que el reglamento orgánico de la época incluía una «División de Gestión de Deuda» como parte estructural de la Tesorería. Esta fusión de funciones generó, según diversos informes técnicos, ineficiencias operativas y conflictos de objetivos que solo serían resueltos con las reformas de 2024.

Las Transformaciones de 2024: El Nuevo Paradigma

El año 2024 representa un punto de inflexión histórico en la evolución de la Tesorería Nacional, marcado por la promulgación de dos leyes complementarias que han reestructurado completamente la arquitectura financiera del Estado costarricense. Estas reformas no constituyen ajustes marginales, sino una transformación sistémica que redefine tanto el alcance como la naturaleza de la gestión financiera pública.

La Ley 10495, denominada «Manejo eficiente de la liquidez del sector público», representa la materialización legislativa de un cambio paradigmático fundamental. Esta normativa derogó el concepto limitado de «Caja Única» del artículo 66 de la Ley 8131, sustituyéndolo por el «Sistema de Cuentas del Sector Público». El impacto de esta transformación es doble: por una parte, expande horizontalmente el alcance de la Tesorería Nacional hacia «la totalidad de los ingresos públicos», superando las limitaciones jurisprudenciales históricas; por otra, transforma el enfoque desde una gestión pasiva hacia una gestión activa de la liquidez, otorgando facultades explícitas para establecer políticas de inversión y participar directamente en los mercados financieros.

La Ley 10524, «Fortalecimiento de la Gestión de la Deuda Pública», ejecuta la contraparte necesaria de esta reforma mediante la especialización funcional. Al reformar el artículo 80 de la Ley 8131 y designar a la «Dirección General de Gestión de Deuda Pública» como el nuevo órgano rector del Subsistema de Crédito Público, esta ley resuelve la tensión histórica derivada de la concentración de funciones incompatibles en un solo órgano.

Marco Normativo de la Tesorería Nacional

Fundamentos Constitucionales del Sistema

El régimen jurídico de la Tesorería Nacional constituye una estructura normativa jerárquica compleja cuya cúspide se encuentra en la Constitución Política de 1949. Los preceptos constitucionales que regulan esta institución no son disposiciones aisladas, sino que forman parte de un diseño coherente del sistema de Hacienda Pública que refleja la visión del constituyente sobre la gestión centralizada de los recursos estatales.

El artículo 185 establece el fundamento medular del sistema al definir a la Tesorería Nacional como el «centro de operaciones» y «único» pagador y receptor de fondos del Estado. Esta disposición no solo crea una institución, sino que establece un monopolio funcional que constituye el fundamento jurídico del principio de Unidad de Caja. La interpretación de este precepto ha evolucionado significativamente, pasando de una comprensión restrictiva limitada al Estado central hacia una interpretación expansiva que abarca virtualmente todo el sector público.

El artículo 186 introduce una innovación institucional excepcional en el diseño del Poder Ejecutivo costarricense al otorgar al Tesorero y Subtesorero una independencia funcional única. Esta disposición establece un régimen especial de nombramiento por períodos fijos de cuatro años y protección contra la remoción arbitraria, permitiendo únicamente la destitución por «justa causa». Esta garantía institucional busca blindar la gestión técnica de los recursos públicos contra las presiones políticas coyunturales, reconociendo implícitamente la naturaleza técnica y la importancia estratégica de la función.

Desarrollo Legislativo: La Ley 8131 y Sus Modificaciones

La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos 8131 constituye el marco legal principal que regula el funcionamiento de la Tesorería Nacional. El Título VI de esta normativa, comprensivo de los artículos 58 al 77, está específicamente dedicado al Subsistema de Tesorería y establece tanto sus objetivos como sus competencias fundamentales.

El artículo 58 proporciona una definición funcional del subsistema que incluye la percepción, control de recursos, realización de pagos y la «administración y custodia» de dineros y valores. Esta definición trasciende la mera función transaccional para abarcar una responsabilidad integral de gestión financiera. El artículo 59 establece los objetivos específicos del subsistema, incluyendo el mantenimiento de la liquidez necesaria al menor costo, la promoción de la recaudación adecuada, la realización de pagos eficientes, la administración de liquidez procurando el mayor beneficio y el mantenimiento actualizado del servicio de la deuda pública.

La designación de la Tesorería Nacional como «órgano rector» del subsistema, establecida en el artículo 60, le confiere potestades de dirección, coordinación y control que trascienden su función operativa inmediata. Esta rectoría implica la facultad de emitir normativa técnica de acatamiento obligatorio para todos los entes del subsistema y evaluar su cumplimiento, estableciendo una jerarquía funcional clara dentro del sistema financiero público.

Las Reformas Transformadoras de 2024

La Ley 10495 representa una revolución normativa que redefine completamente el alcance y la naturaleza de la Tesorería Nacional. Su artículo 2° establece un ámbito de aplicación expansivo que abarca «la totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre o custodie», incluyendo aquellos que reciban «sujetos privados» sin contraprestación. Esta formulación normativa supera deliberadamente las limitaciones jurisprudenciales históricas y establece un principio de cobertura universal que trasciende las tradicionales divisiones entre Estado central y entes descentralizados.

El artículo 16 de esta ley crea el Sistema Centralizado de Pagos, obligando a todas las entidades públicas y privadas que administren fondos públicos a realizar sus pagos mediante la plataforma interoperable que proveerá y administrará la Tesorería Nacional. Esta disposición otorga a la Tesorería la potestad extraordinaria de ordenar el cierre de cuentas bancarias que no utilicen esta plataforma, estableciendo un mecanismo de enforcement que garantiza la efectividad del sistema.

El artículo 18 materializa la nueva concepción de Caja Única mediante la creación del Sistema de Cuentas del Sector Público, definido como una «estructura unificada de cuentas escriturales» administrada por la Tesorería Nacional. Esta disposición establece la inclusión obligatoria de todas las transferencias presupuestarias, pero reconoce la realidad política y constitucional del país mediante excepciones taxativas que incluyen fondos de pensiones, cuotas de la CCSS, entes públicos no estatales, municipalidades, el FEES y otros ingresos de las universidades estatales, y CONAPE.

Especialización Funcional: La Ley 10524

La Ley 10524 completa la arquitectura de la reforma mediante la especialización funcional de la gestión de deuda pública. Esta normativa reforma el artículo 80 de la Ley 8131 para establecer que la «Dirección General de Gestión de Deuda Pública del Ministerio de Hacienda será el órgano rector del Subsistema de Crédito Público». Esta reasignación de competencias resuelve la tensión histórica derivada de la concentración de funciones potencialmente conflictivas en un solo órgano.

La separación entre gestión de liquidez y gestión de deuda responde a una lógica técnica fundamental: la gestión de liquidez se enfoca en objetivos de corto plazo relacionados con la optimización de flujos de caja y la minimización de costos de oportunidad, mientras que la gestión de deuda se orienta hacia objetivos estratégicos de largo plazo como la estructura temporal de vencimientos, la composición monetaria del portafolio y la gestión de riesgos soberanos.

Análisis de Conflictos Normativos

El análisis del marco normativo revela tensiones significativas que requieren resolución urgente. El conflicto constitucional potencial entre la Ley 10495 y la jurisprudencia constitucional existente representa el desafío más significativo. La doctrina de la Sala Constitucional, expresada en sentencias como la 2018-15357, interpretó la autonomía de los entes descentralizados como una barrera constitucional a la inclusión forzosa en la caja única del Estado Central. La Ley 10495 desafía directamente esta interpretación al imponer obligaciones a entes autónomos no exceptuados expresamente.

El conflicto legal-reglamentario actual presenta problemas más inmediatos de seguridad jurídica. La Ley 10524 extrajo la rectoría de la deuda de la Tesorería Nacional, pero el Reglamento de Organización 38263-H aún asigna funciones de deuda a esta institución. Esta discordancia entre la ley vigente y superior y el reglamento vigente pero inferior e incongruente crea inseguridad jurídica que debe subsanarse mediante la actualización reglamentaria correspondiente.

Análisis Jurisprudencial sobre la Tesorería Nacional

La Doctrina Constitucional sobre la Caja Única

La comprensión jurídica de la Tesorería Nacional en el ordenamiento costarricense resulta indisociable de la interpretación que la Sala Constitucional ha desarrollado sobre el artículo 185 de la Carta Magna. Esta jurisprudencia ha constituido el principal factor que moldeó y limitó el alcance institucional durante décadas, estableciendo una doctrina coherente pero restrictiva que las reformas de 2024 buscan explícitamente superar.

La línea jurisprudencial de la Sala Constitucional se ha caracterizado por su notable consistencia en la interpretación restrictiva del principio de Caja Única, creando una doctrina que distingue claramente entre el Estado central y los entes descentralizados en términos de obligaciones financieras. Esta jurisprudencia se ha enfocado sistemáticamente en resolver la colisión aparente entre el artículo 185, que establece la Caja Única, y los artículos que garantizan la autonomía de diversos entes descentralizados.

La sentencia 6240-93 constituye uno de los pronunciamientos fundacionales de esta doctrina. Al analizar un proyecto de ley que pretendía crear una «tesorería» separada dentro de una Dirección del Poder Ejecutivo, la Sala determinó que tal pretensión era «absolutamente inconstitucional» por violar el Título XIII de la Constitución y específicamente el artículo 185. Este pronunciamiento consolidó el monopolio funcional de la Tesorería Nacional dentro del ámbito del Gobierno Central, estableciendo un precedente que impediría la fragmentación de la gestión financiera en el Estado central.

Evolución de la Doctrina Jurisprudencial

La sentencia 9530-99 reafirmó y desarrolló esta doctrina al oponerse a la creación de «personificaciones presupuestarias». Estas figuras jurídicas buscaban dotar a órganos de personalidad instrumental para separar recursos del presupuesto central, pero la Sala determinó que constituían mecanismos para evadir el control de la Tesorería Nacional y, por ende, resultaban violatorios del artículo 185 y del principio de Caja Única. Esta decisión amplió la doctrina más allá de la mera prohibición de tesorerías paralelas hacia la prevención de cualquier mecanismo que fragmentara la gestión financiera central.

La sentencia 15760-11, ampliamente citada por la Procuraduría General de la República, proporcionó una definición más precisa del alcance territorial de la doctrina. En este pronunciamiento, la Sala estableció que «El principio constitucional de Caja única determina que todos los ingreso del Estado central, como sus egresos de dinero, deberán ser canalizados a través de la Tesorería Nacional». Esta formulación introdujo la distinción crucial entre «Estado central» y otras manifestaciones del sector público.

La sentencia 2018-15357 representa quizás el pronunciamiento más explícito en delimitar las fronteras de aplicación de la Caja Única. Citando la sentencia 2017-10865, la Sala reiteró su doctrina consolidada y concluyó de manera inequívoca que «los ingresos destinados a las instituciones descentralizadas, como las instituciones autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no ingresan por medio de la cuenta única o caja única del Estado». Esta declaración estableció una dicotomía clara que rigió el sistema durante décadas.

El Conflicto Entre Legislación y Jurisprudencia

La Ley 10495 de 2024 crea un conflicto jurídico de trascendencia extraordinaria al desafiar directamente la doctrina jurisprudencial consolidada. El legislador, consciente de las limitaciones jurisprudenciales existentes, promulgó una ley cuyo artículo 2° establece aplicabilidad a la «totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre». Aunque esta ley exceptúa estratégicamente a las municipalidades y universidades, no exceptúa a otras instituciones autónomas ni a múltiples fondos especiales y órganos desconcentrados.

Esta situación genera una colisión directa entre la potestad legislativa de regular la Hacienda Pública, fundamentada en los incisos 11 y 13 del artículo 121 constitucional, y la interpretación judicial previa sobre el alcance de la autonomía consagrada en el artículo 189. La Sala Constitucional enfrentará inevitablemente la disyuntiva de declarar inconstitucional el núcleo de la reforma financiera más importante en décadas o realizar una reversión de su propia jurisprudencia mediante un revirement que reconozca la gestión unificada de liquidez como una regulación razonable de la autonomía.

La Doctrina de la Procuraduría General de la República

La Procuraduría General de la República ha desempeñado un papel crucial como órgano asesor técnico-jurídico en la defensa y desarrollo del principio de Caja Única. En sus dictámenes, la Procuraduría ha mantenido una línea consistente de interpretación que cita sistemáticamente el artículo 185 constitucional y la jurisprudencia de la Sala Constitucional para oponerse a cualquier intento de fragmentación de la gestión financiera dentro del Gobierno Central.

La intervención más significativa de la Procuraduría en el proceso legislativo reciente se produjo durante el análisis del proyecto que eventualmente se convirtió en la Ley 10495. En su opinión jurídica sobre el Expediente 22.661, la Procuraduría identificó con notable precisión el conflicto constitucional que la ley generaría. Reconociendo que el proyecto se fundamentaba en el principio de Caja Única, advirtió que la pretensión de abarcar todo el sector público, incluidos los entes autónomos, requería una determinación por parte de la Sala Constitucional sobre los «alcances del principio de caja única».

Impacto de las Reformas en el Sistema Financiero Costarricense

Transformaciones Institucionales Inmediatas

Las modificaciones normativas de 2024 han generado cambios institucionales inmediatos que trascienden el ámbito teórico para materializarse en transformaciones concretas de la práctica administrativa. El impacto más tangible de la Ley 10495 se evidencia en la subordinación inmediata de la gestión de cuentas de todo el sector público a la autoridad de la Tesorería Nacional, mediante la facultad establecida en el artículo 21, inciso d), para «Autorizar la apertura o el cierre de cuentas de las instituciones en el Sistema Financiero Nacional».

Esta potestad no constituye una mera disposición normativa abstracta, sino que ya se encuentra en proceso de implementación efectiva. Informes de gestión de entidades como el Instituto Nacional de Aprendizaje documentan cómo, en cumplimiento de la nueva legislación, han procedido a solicitar «autorización para cuentas bancarias ante la Tesorería Nacional». Simultáneamente, estas instituciones reportan el traslado mensual de fondos que reciben de la Caja Costarricense de Seguro Social al nuevo Sistema de Cuentas del Sector Público, demostrando la implementación fáctica de la nueva arquitectura de liquidez centralizada.

La transformación del rol institucional de la Tesorería Nacional refleja un cambio paradigmático desde la función tradicional de custodio pasivo hacia la de gestor de inversiones activo. La obligación legal impuesta a las entidades de operar exclusivamente a través de la plataforma centralizada de pagos de la Tesorería, combinada con la potestad de esta institución para invertir los excedentes de liquidez de todo el sistema, redefine completamente el manejo cotidiano del dinero público.

Reconfiguración de la Gestión de Deuda Pública

La Ley 10524 ha materializado una especialización forzosa que resuelve décadas de ineficiencias derivadas de la concentración de funciones incompatibles. La creación de la Dirección General de Gestión de Deuda Pública como nuevo rector del crédito público ha obligado a la Tesorería Nacional a enfocarse exclusivamente en la gestión de caja y liquidez de corto plazo, eliminando la duplicidad de funciones y los conflictos de intereses inherentes al modelo anterior.

Esta separación funcional responde a principios técnicos fundamentales de gestión financiera moderna. La gestión de liquidez requiere optimización de flujos de efectivo a corto plazo, minimización de costos de oportunidad y maximización de rendimientos en instrumentos de alta liquidez. En contraste, la gestión estratégica de deuda se orienta hacia objetivos de largo plazo como la optimización de la estructura temporal de vencimientos, la gestión de riesgos cambiarios y de tasa de interés, y el desarrollo de mercados de capitales domésticos.

Modificaciones en la Relación Jerárquica con el Banco Central

Aunque el Banco Central de Costa Rica mantiene su estatus de institución autónoma de rango constitucional, la legislación reciente ha consolidado y especificado su rol subordinado a la Tesorería Nacional en sus funciones específicas como «cajero» del Estado. La Ley 10495 refuerza esta jerarquía funcional de manera contundente en su artículo 20, estableciendo que el BCCR ejercerá «única y exclusivamente, funciones de cajero general» y actuará como auxiliar «quedando sujeto a sus disposiciones y prioridades».

Esta relación jerárquica funcional no afecta la autonomía constitucional del Banco Central en sus funciones primarias de política monetaria, pero establece una clara subordinación en el ámbito específico de la gestión de pagos gubernamentales. En la práctica operativa, el BCCR proporciona la infraestructura tecnológica robusta mediante el Sistema Nacional de Pagos Electrónicos, mientras que la Tesorería Nacional administra el sistema de cuentas, define las políticas de pagos y, conforme a la nueva legislación, establece la política de inversión de los saldos consolidados.

Impactos en la Práctica Jurídica Nacional

Para la comunidad jurídica especializada en Derecho Administrativo y Derecho Público, el paradigma de litigio ha experimentado una transformación sustancial. Tradicionalmente, la defensa de un ente descentralizado contra la interferencia de la Tesorería Nacional se fundamentaba en el principio constitucional de autonomía, interpretado restrictivamente por la jurisprudencia constitucional para limitar el alcance de la Caja Única al Estado central.

La promulgación de la Ley 10495 complejiza significativamente esta estrategia defensiva tradicional. El legislador ha establecido una obligación legal expresa que trasciende las interpretaciones jurisprudenciales previas, trasladando el debate jurídico desde la inclusión hacia la excepción. La práctica forense se desplaza desde un litigio sobre si la autonomía constitucional protege contra la Caja Única hacia un litigio sobre si la institución específica califica dentro de las excepciones taxativas establecidas en el artículo 18 de la Ley 10495.

Para los entes no exceptuados expresamente, la inclusión en el Sistema de Cuentas del Sector Público constituye ahora una obligación legal cuyo único freno potencial sería una eventual declaratoria de inconstitucionalidad por parte de la Sala Constitucional. Esta modificación del panorama jurídico exige una reconfiguración de las estrategias litigiosas y una actualización de la doctrina jurídica especializada.

Perspectiva Comparada: La Tesorería Nacional en el Contexto Internacional

Experiencias Regionales en Gestión de Tesorería

La transformación experimentada por la Tesorería Nacional de Costa Rica no constituye un fenómeno aislado, sino la culminación de un proceso de convergencia hacia las mejores prácticas internacionales en gestión financiera pública. El modelo de Cuenta Única del Tesoro, conocido internacionalmente como Treasury Single Account, representa el estándar contemporáneo en América Latina, fundamentado en la consolidación de recursos líquidos gubernamentales en una estructura unificada bajo administración centralizada.

La experiencia argentina proporciona un punto de referencia relevante mediante su Sistema de Tesorería operado sobre una Cuenta Única del Tesoro administrada por la Tesorería General de la Nación. Similar al modelo costarricense previo a 2024, el sistema argentino centraliza la totalidad de los recursos gubernamentales, aunque mantiene exclusiones legales específicas para fondos de la Seguridad Social y recursos propios de los Poderes Legislativo y Judicial. Esta estructura refleja el equilibrio necesario entre centralización operativa y respeto por las autonomías constitucionales.

El modelo chileno opera mediante un sistema de Cuenta Única Fiscal administrado por la Tesorería General de la República, reconocido internacionalmente por su alta eficiencia en gestión de liquidez y su contribución a la estabilidad fiscal del país. La experiencia chilena demuestra cómo la centralización tecnológica puede coexistir con descentralización administrativa, optimizando la gestión de recursos sin comprometer la autonomía operativa de las instituciones.

República Dominicana ha implementado un modelo de Cuenta Única del Tesoro que ha recibido asistencia técnica y reconocimiento de organismos internacionales. La experiencia dominicana resulta particularmente relevante por las similitudes en el contexto regional y por haber servido, junto con Costa Rica, como referencia de mejores prácticas según evaluaciones del Fondo Monetario Internacional.

Alineación con Estándares Internacionales

El análisis de las reformas costarricenses de 2024 revela una implementación sistemática de las dos principales recomendaciones internacionales para la modernización de la gestión fiscal. La primera de estas recomendaciones, promovida activamente por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo, se centra en la implementación de la Cuenta Única del Tesoro como herramienta esencial para una gestión de tesorería eficiente.

En enero de 2023, una misión de asistencia técnica del Fondo Monetario Internacional emitió una evaluación de alto impacto al calificar la Cuenta Única de la Tesorería de Costa Rica, junto con la de República Dominicana, como «las mejores de América Latina» en su aplicación. La experta del FMI destacó el modelo costarricense como una «referencia en la región de buenas prácticas, eficiencia y calidad», resaltando que la Cuenta Única «beneficia la gestión pública, tiene eficiencia operativa, da mayor transparencia y control fiscal».

La segunda recomendación internacional, emanada de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, se enfoca en la gestión estratégica y especializada de la deuda pública. En su Reporte Económico sobre Costa Rica de 2025, la OCDE instó al país a implementar una «Gestión estratégica de deuda» para manejar los altos niveles de endeudamiento y el riesgo cambiario. La recomendación específica incluyó la creación de un órgano especializado, separado de la gestión de liquidez diaria, enfocado en objetivos estratégicos de largo plazo.

Convergencia de las Reformas con Mejores Prácticas

La convergencia de las reformas costarricenses de 2024 con las mejores prácticas internacionales resulta extraordinariamente completa. Costa Rica ha adoptado simultáneamente ambas recomendaciones de forma complementaria, creando un sistema integrado que optimiza tanto la gestión de liquidez como la gestión estratégica de deuda. La Ley 10495 implementa el modelo de Treasury Single Account elogiado por el FMI, especializando a la Tesorería Nacional como gestora de liquidez de corto plazo de clase mundial.

Paralelamente, la Ley 10524 materializa la recomendación de la OCDE mediante la creación de la Dirección General de Gestión de Deuda Pública como órgano especializado en gestión estratégica de deuda de largo plazo. Esta arquitectura institucional dual resuelve la tensión inherente entre objetivos de corto y largo plazo que caracterizaba el modelo anterior, donde la misma institución gestionaba tanto la liquidez diaria como la estrategia de endeudamiento a décadas.

La lección fundamental validada por el FMI confirma que la centralización operativa y tecnológica, materializada en el modelo Tesorería Nacional-BCCR/SINPE, constituye la vía óptima para la eficiencia y transparencia en la gestión financiera pública. Simultáneamente, la experiencia internacional documentada por la OCDE demuestra que la gestión de liquidez y la gestión de deuda son funciones distintas que requieren órganos, competencias y objetivos separados para alcanzar resultados óptimos.

Desafíos Contemporáneos y Perspectivas Futuras

Retos de Implementación del Nuevo Sistema

La Tesorería Nacional enfrenta desafíos significativos en la materialización de su mandato reformado, así como vulnerabilidades estructurales que requieren atención urgente para mitigar riesgos financieros y operativos sistémicos. El desafío más inmediato consiste en la implementación efectiva del Sistema de Cuentas del Sector Público establecido por la Ley 10495, para lo cual el Transitorio I de dicha normativa otorga un plazo «máximo improrrogable de sesenta meses» (cinco años).

Este reto presenta dimensiones múltiples que van desde lo técnico hasta lo político-jurídico. Desde la perspectiva técnica, la implementación requiere el desarrollo de una plataforma interoperable centralizada capaz de conectar cientos de sistemas financieros dispares pertenecientes a ministerios, órganos desconcentrados, fondos especiales e instituciones diversas. La complejidad técnica de esta integración es extraordinaria, considerando la heterogeneidad de sistemas legados, protocolos de seguridad variables y capacidades tecnológicas desiguales entre las entidades involucradas.

La dimensión político-jurídica del desafío se centra en la gestión de las excepciones establecidas en la ley y la eventual resistencia constitucional. La Ley 10495 exceptúa estratégicamente de la inclusión obligatoria a las municipalidades y universidades estatales, reconociendo implícitamente sus garantías constitucionales de autonomía. El éxito del sistema dependerá significativamente de la capacidad de la Tesorería Nacional y del Ministerio de Hacienda para negociar e incentivar la incorporación voluntaria de estos importantes fondos públicos.

Coordinación Interinstitucional en el Nuevo Marco

La separación de funciones establecida por las leyes 10524 y 10495 crea una nueva interfaz administrativa entre la gestión de liquidez y la gestión de deuda que requiere mecanismos sofisticados de coordinación. La gestión de liquidez asignada a la Tesorería Nacional y la gestión estratégica de deuda transferida a la nueva Dirección General de Gestión de Deuda Pública están intrínsecamente interrelacionadas, ya que las decisiones de emisión de deuda afectan directamente la posición de caja, mientras que la situación de liquidez determina las necesidades de nuevas emisiones.

Informes técnicos previos a la reforma ya habían identificado «debilidades en la coordinación interdepartamental» incluso cuando ambas funciones residían dentro de la misma institución. La creación de dos Direcciones Generales separadas, con rectores distintos y objetivos potencialmente divergentes, amplifica significativamente el riesgo de silos de información, duplicidad de funciones o vacíos de responsabilidad. El establecimiento de un marco robusto de gobernanza y coordinación entre estas entidades constituye un desafío crítico que requiere atención inmediata.

Vulnerabilidades de Control Interno

La Tesorería Nacional, en su nuevo rol como gestor de la totalidad de la liquidez estatal, debe operar con estándares de control interno impecables dada la magnitud de los recursos bajo su administración. Sin embargo, evaluaciones recientes de auditoría interna han identificado debilidades significativas que requieren corrección urgente antes de la implementación completa del nuevo sistema.

El Informe MH-AI-INF-CI-0021-2023 de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda evaluó el «proceso de gestión de canjes de deuda interna» y identificó deficiencias preocupantes. Entre los hallazgos más significativos se encontraron procedimientos obsoletos, controles ex post inadecuados donde el «Informe Técnico de Canje» se realizaba hasta 88 días después de la operación financiera en lugar de antes del evento, y debilidades en la implementación de políticas de seguridad de la información que generan riesgos de alteración de registros, pérdida o fraude.

La centralización de la totalidad de la liquidez del sector público en una institución que mantiene estas debilidades documentadas de control interno representa un riesgo sistémico considerable para la Hacienda Pública. La corrección de estas deficiencias debe priorizarse antes de la migración completa de fondos al Sistema de Cuentas del Sector Público.

Tendencias Emergentes en Gestión Financiera

La principal tendencia que caracteriza la evolución de la Tesorería Nacional es su transformación desde un órgano administrativo-contable tradicional hacia un sofisticado gestor de activos financieros. La Ley 10495 faculta expresamente a la institución para establecer una «política de inversiones» y participar «activa y directamente en los mercados financieros» buscando el «máximo rendimiento» de los saldos consolidados en el Sistema de Cuentas del Sector Público.

Esta evolución funcional implica que la Tesorería Nacional debe desarrollar competencias especializadas en Asset Management y Risk Management, similares a las de una mesa de dinero institucional avanzada. Estas competencias incluyen la gestión sofisticada de riesgos de liquidez, mercado y crédito, así como el desarrollo de modelos cuantitativos para la optimización de portafolios de corto plazo y la evaluación de instrumentos financieros complejos.

Recomendaciones Estratégicas

Basado en el análisis normativo, jurisprudencial y de auditoría realizado, emergen recomendaciones críticas para el fortalecimiento institucional de la Tesorería Nacional. La reforma reglamentaria urgente constituye la prioridad inmediata, requiriendo que el Poder Ejecutivo actualice el Decreto 38263-H para alinear la estructura orgánica con las nuevas competencias establecidas por las leyes 10524 y 10495.

La subsanación de los hallazgos de auditoría debe ejecutarse mediante un plan de acción inmediato bajo supervisión ministerial, asegurando que todos los controles sean ex ante y que las políticas de seguridad informática se implementen completamente antes de la migración total de fondos al nuevo sistema. La formalización de mecanismos de coordinación entre la Tesorería Nacional y la Dirección General de Gestión de Deuda Pública debe establecerse mediante instrumentos jurídicos específicos que definan flujos de información, responsabilidades compartidas y mecanismos de resolución de conflictos.

El Factor Tecnológico: Transformación Digital de la Tesorería Nacional

La Tecnología como Habilitador del Cambio Institucional

La transformación jurídica e institucional de la Tesorería Nacional no habría sido conceptualmente viable, y mucho menos prácticamente implementable, sin la revolución tecnológica paralela experimentada por los sistemas de pago del país. La tecnología financiera no constituye meramente un complemento o una herramienta auxiliar del nuevo paradigma; representa el habilitador fáctico fundamental que hace posible la gestión centralizada en tiempo real de la liquidez de todo el sector público.

La digitalización ha permitido que el principio constitucional de «Caja Única» establecido en el artículo 185 evolucione desde una concepción estática de concentración contable hacia una materialización dinámica de concentración financiera en tiempo real. Históricamente, el principio se limitaba a asegurar que los informes financieros se consolidaran en un repositorio común para efectos de control y fiscalización. La tecnología contemporánea permite que los fondos estén efectivamente unificados y visibles instantáneamente en una plataforma integral.

El Ecosistema SINPE como Infraestructura Crítica

La tecnología disruptiva fundamental en la gestión financiera pública costarricense no reside en el Ministerio de Hacienda sino en el Banco Central de Costa Rica. El Sistema Nacional de Pagos Electrónicos constituye la infraestructura tecnológica sobre la cual se construye la arquitectura de la Tesorería moderna, funcionando como el «Cajero Auxiliar» por excelencia que permite la ejecución de «transferencias electrónicas» y «acreditaciones» inmediatas en tiempo real.

La Ley 10495 reconoce explícitamente esta realidad tecnológica y la eleva a rango normativo. Los artículos 16 y 18 de dicha ley, al exigir una «plataforma interoperable» para el Sistema Centralizado de Pagos y el Sistema de Cuentas del Sector Público, especifican que esta debe asegurar la «interoperabilidad con el Sistema Nacional de Pagos Electrónicos». En la operación práctica, la Tesorería Nacional se configura como el administrador central que utiliza la infraestructura del SINPE para movilizar la totalidad de la liquidez estatal.

Modernización de Procesos y Procedimientos

La Tesorería Nacional forma parte integral del macroproyecto «Hacienda Digital», una iniciativa gubernamental que busca la transformación digital comprehensiva del Ministerio de Hacienda. En este contexto estratégico, la institución ha trabajado en la modernización de sistemas de cobros y pagos bajo la Directriz 054-MP, desarrollando una colaboración técnica directa con el Banco Central de Costa Rica.

Esta colaboración interinstitucional ha permitido la estandarización de procesos de pago masivo, incluyendo la optimización de la Compensación de Créditos Directos para el pago automatizado de planillas y proveedores, así como la implementación de Débitos en Tiempo Real para transacciones urgentes. La Tesorería también está desarrollando un «Portal de Servicios» orientado hacia la materialización del concepto de «Gobierno Digital», con el objetivo de automatizar los procesos de Back Office para mitigar riesgos operativos y proporcionar información confiable para las funciones de Front Office relacionadas con gestión de inversiones.

Desafíos Tecnológicos Emergentes

La centralización tecnológica de la liquidez del sector público genera desafíos de ciberseguridad de magnitud extraordinaria. Como identificó el Informe MH-AI-INF-CI-0021-2023, existen vulnerabilidades en la seguridad de los activos de información que requieren atención urgente. A medida que la Ley 10495 centralice progresivamente toda la liquidez del sector público en el Sistema de Cuentas del Sector Público, esta plataforma se convertirá en el activo de información más crítico del país y en el objetivo de mayor valor para amenazas cibernéticas.

Un fallo sistémico o un ataque cibernético exitoso contra esta infraestructura tendría consecuencias catastróficas para el funcionamiento del Estado. La protección de esta plataforma requiere la implementación de estándares de ciberseguridad de nivel militar, incluyendo sistemas redundantes, protocolos de recuperación ante desastres y monitoreo continuo de amenazas.

El desafío de interoperabilidad real presenta complejidades técnicas monumentales. La conexión de sistemas de planificación de recursos empresariales y sistemas contables legados de cientos de instituciones gubernamentales a la plataforma central de la Tesorería requiere una ingeniería de sistemas extraordinariamente sofisticada. La heterogeneidad de tecnologías, protocolos de comunicación y estándares de datos entre las entidades participantes multiplica exponencialmente la complejidad de la integración.

Proyecciones Tecnológicas Futuras

El futuro de la Tesorería Nacional trasciende la función transaccional tradicional para evolucionar hacia un centro avanzado de análisis de datos financieros. La consolidación de todos los flujos de efectivo del sector público en una base de datos unificada posiciona a la institución para convertirse en un centro de Data Analytics gubernamental, capaz de generar inteligencia financiera en tiempo real sobre el comportamiento fiscal del Estado.

Las proyecciones incluyen la implementación de Inteligencia Artificial para la modelización predictiva y proyección de flujos de caja, permitiendo una gestión de liquidez y colocación de inversiones significativamente más precisa. Los algoritmos de machine learning podrían optimizar automáticamente las decisiones de inversión de corto plazo, minimizando riesgos mientras maximizan rendimientos dentro de parámetros predefinidos.

Las tecnologías de Blockchain presentan oportunidades para la trazabilidad, inmutabilidad y seguridad de transferencias de alto valor, así como para la gestión innovadora de títulos de deuda mediante contratos inteligentes. Estas tecnologías podrían revolucionar la transparencia de la gestión financiera pública, permitiendo auditorías en tiempo real y reduciendo significativamente los riesgos de fraude o manipulación.

Innovación Jurídica Necesaria

La transformación tecnológica exige una innovación jurídica paralela que desarrolle marcos normativos específicos para los nuevos desafíos. El ordenamiento debe desarrollar normativa especializada sobre responsabilidad administrativa y civil en casos de fallos en plataformas interoperables, clarificando si la responsabilidad recae en la Tesorería Nacional como administradora del sistema o en el Banco Central como proveedor de la infraestructura SINPE.

Se requiere además un marco robusto de gobernanza de datos que proteja la información financiera híper-sensible que consolidará la Tesorería Nacional. Este marco debe incluir protocolos de acceso, uso, almacenamiento y destrucción de datos, así como mecanismos de auditoría y control que aseguren el cumplimiento de estándares internacionales de protección de información financiera.

La Tesorería Nacional en el Siglo XXI

Síntesis de la Transformación Institucional

Esta investigación ha documentado y analizado una metamorfosis jurídica e institucional sin precedentes en la historia de la Tesorería Nacional de Costa Rica. La institución ha completado una evolución extraordinaria desde su concepción original como «centro de operaciones» y «único pagador» consagrado en el artículo 185 de la Constitución de 1949, transitando por su configuración como «órgano rector» del Subsistema de Tesorería bajo la Ley 8131, hasta alcanzar su configuración contemporánea como resultado de las transformaciones sistémicas de 2024.

La Tesorería Nacional contemporánea se define por una especialización dual que optimiza tanto la eficiencia operativa como la gestión estratégica. Como gestor activo de liquidez bajo la Ley 10495, se ha convertido en el administrador centralizado y estratégico de la liquidez de virtualmente todo el sector público a través del Sistema de Cuentas del Sector Público. Simultáneamente, la especialización funcional implementada por la Ley 10524 ha transferido su rol histórico en gestión de pasivos de largo plazo a la nueva Dirección General de Gestión de Deuda Pública, resolviendo décadas de ineficiencias derivadas de la concentración de funciones incompatibles.

Aportes Doctrinales al Derecho Público Costarricense

La investigación postula contribuciones significativas a la doctrina del Derecho Público nacional. El primer aporte consiste en la identificación y análisis de la superación legislativa de la doctrina jurisprudencial restrictiva desarrollada por la Sala Constitucional. La jurisprudencia había limitado sistemáticamente la aplicación del principio de Caja Única al «Estado central», excluyendo a los entes descentralizados basándose en interpretaciones constitucionales de autonomía. La Ley 10495 constituye una superación deliberada de esta limitación mediante la imposición de un modelo expansivo que abarca casi toda la esfera pública.

Esta superación legislativa crea un conflicto constitucional inevitable que la Sala Constitucional deberá resolver en el futuro próximo. La resolución de este conflicto determinará si la gestión unificada de liquidez constituye una regulación razonable de la autonomía constitucional o una violación de su núcleo esencial, forzando potencialmente una reevaluación de décadas de doctrina jurisprudencial consolidada.

El segundo aporte doctrinal consiste en la identificación del desfase reglamentario crítico que afecta la seguridad jurídica del sistema. El Decreto 38263-H, que regula la organización de la Tesorería Nacional, contraviene parcialmente la Ley 10524 al mantener funciones de gestión de deuda dentro de la estructura institucional. Este conflicto entre normativa reglamentaria vigente y legislación superior crea inseguridad jurídica y vicios de competencia que requieren corrección inmediata.

Perspectivas de Evolución Futura

El futuro de la Tesorería Nacional se perfila como el de una institución financiera pública altamente tecnificada y sofisticada, cuyo rol se aproximará progresivamente al de una mesa de dinero estatal y un centro avanzado de análisis de datos financieros. Su éxito institucional dependerá críticamente de su capacidad para gestionar los riesgos inherentes a su nuevo mandato como gestor de inversiones, subsanar las vulnerabilidades de control interno identificadas por auditorías recientes, y administrar la compleja coordinación requerida con el Banco Central como proveedor tecnológico y con la Dirección General de Gestión de Deuda Pública como contraparte estratégica.

La evolución tecnológica continuará siendo un factor determinante en el desarrollo institucional. La implementación progresiva de tecnologías de Inteligencia Artificial para optimización de portafolios, análisis predictivo de flujos de caja y gestión automatizada de riesgos transformará la Tesorería Nacional en una institución financiera de vanguardia. Las tecnologías de Blockchain podrían revolucionar la transparencia y trazabilidad de las operaciones, mientras que el desarrollo de plataformas de análisis de big data posicionará a la institución como generadora de inteligencia financiera gubernamental.

Reflexiones sobre la Modernización del Estado

La Tesorería Nacional de Costa Rica representa un caso paradigmático de modernización estatal impulsada por la imperiosa necesidad de sostenibilidad fiscal y eficiencia administrativa. Las reformas de 2024 demuestran la voluntad política de adoptar estándares internacionales mediante reformas estructurales profundas, alineando al país con las mejores prácticas promovidas por organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

La institución ha experimentado una transformación que trasciende su función histórica de simple cajero o vigilante contable para consolidarse como el corazón financiero que gestiona la liquidez de la República. Este nuevo rol exige niveles de tecnificación, transparencia y control sin precedentes en su historia institucional, estableciendo estándares que podrían replicarse en otras áreas de la administración pública.

La experiencia de transformación de la Tesorería Nacional ofrece lecciones valiosas sobre la viabilidad de reformas estructurales en sistemas jurídico-administrativos complejos. La convergencia exitosa entre innovación tecnológica, reforma normativa y modernización institucional demuestra que es posible implementar cambios paradigmáticos sin sacrificar la estabilidad jurídica fundamental del sistema.

Consideraciones Finales

La Tesorería Nacional de Costa Rica ha completado una evolución extraordinaria que la posiciona como una de las instituciones financieras públicas más avanzadas de América Latina. Su transformación refleja la capacidad del sistema jurídico costarricense para adaptarse a desafíos contemporáneos mediante reformas que respetan los fundamentos constitucionales mientras modernizan las estructuras operativas.

El éxito de esta transformación dependerá de la implementación efectiva de los nuevos marcos normativos, la corrección de las vulnerabilidades identificadas y el desarrollo de las competencias técnicas requeridas por el nuevo mandato institucional. La Tesorería Nacional del siglo XXI debe consolidarse como un modelo de excelencia en gestión financiera pública, contribuyendo significativamente a la sostenibilidad fiscal y la eficiencia del Estado costarricense.